Als radicale theoreticus van grondwettelijk recht heeft u een actieve rol gespeeld in de debatten over het opstellen van de nieuwe grondwet van Chili, het resultaat van de massale volksbeweging die in 2019 losbarstte. Kunt u eerst de problemen van Chili’s bestaande grondwet van 1980 toelichten? Wat moest er veranderd worden?

Camila Vergara. De grondwet van 1980 was een juridisch mechanisme dat door de dictatuur van Pinochet in het leven was geroepen om het neoliberalisme in wetteksten vast te leggen en zo te voorkomen dat de staat zou ingrijpen in de economie. Het was een keurslijf, dat alles omvatte, van het kiesstelsel tot de regionale machtsstructuren, dat elke neerwaartse herverdeling van rijkdom verhinderde en de politieke leiders beschermde tegen de ontevredenheid van het volk. De grondwet van 1925 die vooraf ging aan die van 1980, was veel gedecentraliseerder; regionale regeringen moesten bijvoorbeeld instructies opvolgen van door de gemeenten gekozen assemblees. Onder Pinochet werden gouverneurs en burgemeesters door de president benoemd en werden de lokale assemblees afgeschaft, waardoor er geen democratische verantwoordingsplicht was. Het werd vakbondsleden verboden een partij op te richten of zich verkiesbaar te stellen als partijvertegenwoordiger. De macht werd opgepot aan de top.

Nadat hij in 1988 de volksraadpleging had verloren en zijn partij in 1989 de verkiezingen had verloren, drong Pinochet erop aan dat veel van deze antidemocratische bepalingen gehandhaafd zouden blijven, als voorwaarde voor zijn aftreden. De mainstream-partijen stemden daarmee in. Dit liet veel « autoritaire tussengebieden » in de grondwet achter, evenals hervormingen die neerkwamen op democratische façades; burgemeesters werden nu bijvoorbeeld verkozen, maar bijna al hun financiering werd toegewezen door de centrale staat. De bevelhebbers van de strijdkrachten en de politie konden niet worden afgezet; zij werden via interne procedures geselecteerd en de verkozen uitvoerende macht had geen bevoegdheid om hen te vervangen. De Nationale Veiligheidsraad, de Cosena, bestond uit militairen en fungeerde als een autonome macht die de burgerregering controleerde en beïnvloedde. Er waren aangewezen senatoren en senatoren voor het leven, benoemd door Pinochet om zijn wurggreep op de staat te consolideren.

Hoe zit het met de hervormingen van 2005 door de regering-Lagos? Wat voor verschil hebben die gemaakt?

De anti-Pinochet coalities die na 1990 werden gekozen probeerden deze ‘autoritaire tussengebieden’ op te heffen. In 2005 schrapte de socialistische president Ricardo Lagos de meeste daarvan, na onderhandelingen met de rechtse partijen in het Congres, en zette hij zijn handtekening onder de pas gewijzigde grondwet. Maar Lagos liet één cruciaal kenmerk staan: het binomiale kiesstelsel, dat twee coalities van meerdere partijen mogelijk maakte waarbij de minderheidscoalitie een onevenredig aantal congreszetels kreeg. Deze regel was aanvankelijk in het voordeel van de pro-Pinochet partijen, maar tegen de tijd dat Lagos president werd, was die in het voordeel van zijn coalitie, de Concertación, en dus werd hij gehandhaafd.

Uiteindelijk hebben de hervormingen van Lagos aangetoond dat het er niet echt toe doet of je de autoritaire tussengebieden elimineert: het systeem kan zichzelf nog steeds reproduceren; structurele ongelijkheden blijven bestaan. Ja, we hebben de senatoren voor het leven afgeschaft, maar de mensen die die posities daarna innamen waren net zo conservatief, dus het resultaat was hetzelfde. Toen het kiesstelsel in 2015 werd hervormd, onder het tweede presidentschap van Michelle Bachelet, werden de districten zo getrokken dat mensen geen stemrecht meer hadden. Ze handhaafden ook de D’Hondt-methode — een van de meest onrepresentatieve van alle systemen van evenredige vertegenwoordiging — die kleinere partijen benadeelde en de dominante coalitieblokken versterkte.

Wie zijn de dominante blokken?

Aan de rechterkant is er een coalitie bestaande uit vier verschillende krachten: de udi, de Unión Demócrata Independiente, opgericht in 1983 door hard-line Pinochet-aanhangers; de Renovación Nacional — de ‘opgekuiste’ zakenelite die economisch neoliberaal is en liberaler op het gebied van culturele waarden. Er zijn ook twee partijen die meer recent zijn opgekomen: Evópoli, waarvan de naam zoiets betekent als ‘liberale evolutie’, en de neofascistische Republikeinse Partij, opgericht door José Antonio Kast, die presidentskandidaat was bij de verkiezingen van 2021 en die zich van de udi heeft afgescheiden omdat deze te gematigd was. Kast zegt dat udi haar erfgoed in de steek heeft gelaten en dat Chili terug moet naar de tijd van Pinochet. De Republikeinen zijn een coalitie aangegaan met de conservatieve evangelisten, in een poging om de rechtse politiek in de VS na te bootsen. Zij hebben thans vijftien afgevaardigden in het Lagerhuis.

Dan is er de Concertación. Dit was de grote coalitie die werd gevormd om Pinochet tegen te gaan in het referendum van 1988. Ze verenigde de Christen-Democraten — die aanvankelijk de staatsgreep in 1973 steunden, maar vervolgens terugkeerden en zich bij de oppositie aansloten — en de Socialistische Partij, alsmede de Partido por la Democracia en enkele andere kleine partijen. De Concertación regeerde de eerste drie termijnen na de val van de dictatuur, maar haar aanhangers raakten steeds meer gedemotiveerd, omdat er zo weinig veranderde — de neoliberale economie werd alleen maar ongelijker. Vervolgens kwam de Communistische Partij in de coalitie en herdoopten ze zich tot La Nueva Mayoría, de ‘nieuwe meerderheid’. Bachelet werd in 2006 voor het eerst tot president gekozen als deel van deze nieuwe coalitie.

Sinds de instorting van de Nueva Mayoría in 2017, nadat Bachelet en haar familie in schandalen waren verwikkeld, is de rol van de Concertación verdrongen door Apruebo Dignidad, ‘ik onderschrijf waardigheid’. Deze nieuwe groepering werd opgericht door het Frente Amplio — een breed front van verschillende minipartijtjes, van de centristische Revolución Democrática tot de Podemos-achtige Comunes — en de communisten, om mee te dingen naar de verkiezingen van 2021. Het wordt geleid door de huidige president, Gabriel Boric. Buiten deze grote blokken zijn er enkele kleine milieupartijen en onafhankelijke partijen. Maar omdat de congresverkiezingen op basis van lijsten verlopen — je moet als lid van een kandidatenlijst worden verkozen, en deze lijsten worden gewoonlijk door de gevestigde partijen gedomineerd — is het voor dergelijke krachten moeilijk om vooruit te komen.

Chili heeft een decennium van straatprotesten tegen zowel conservatieve als centrum-linkse regeringen achter de rug, met als hoogtepunt de massale opstanden van 2019.

Hoe komt het dat de protesten van 2019, die begonnen als reactie op een minieme verhoging van de metrotarieven, zo explosief waren? Hoe zou u hun sociale karakter en hun geografische reikwijdte omschrijven?

De eerste golf van protesten begon in 2006, toen middelbare scholieren in opstand kwamen tegen de regering die besliste minder geld in de onderwijssector te steken. Het vouchersysteem, een erfenis van de Chicago Boys, werkte niet, en de studenten begrepen dat dit niet alleen de schuld was van de minister van Onderwijs; het was de grondwet zelf, die een hybride publiek-privaat systeem creëerde met het oog op winst. De protesten op middelbare scholen werden in 2011 overgenomen door universiteitsstudenten die de afschaffing van het studiegeld eisten. Intussen waren er klimaatprotesten, arbeidersprotesten, pensioenprotesten — allemaal tegelijk. Een van de langst bestaande bewegingen, die al actief was sinds de tijd van de dictatuur, was de campagne voor een grondwetgevende vergadering. Toen Pinochet aftrad, verzekerden de leiders van de Concertación hem dat zij een dergelijke vergadering niet zouden bijeenroepen, maar in plaats daarvan zouden regeren binnen het constitutionele kader dat ze hadden geërfd. Maar dit was niet langer houdbaar na de opstand van 2019.

Michele Bachelet werd in 2006 voor het eerst tot president gekozen als deel van een nieuwe linkse coalitie, de Concertación.

De prijsstijging van de metro in 2019 was zeer gering, slechts 30 Chileense pesos of vier cent in de VS, maar ze had rechtstreekse gevolgen voor gezinnen uit de werkende klasse die toch al met een karig loon moesten rondkomen. In Chili hebben we dertig jaar van onzekerheid gehad bij de werkende klasse en een opkomende middenklasse met een hoge schuldenlast. Chili heeft een van de hoogste schuldpercentages in de regio; alles wordt op krediet gekocht en de meeste mensen zijn slechts één loonbriefje verwijderd van armoede. Dus dit was allemaal al eventjes aan het sudderen. Toen de tarieven werden verhoogd, begonnen middelbare scholieren — die in feite niet door de verhoging werden getroffen omdat zij een speciaal tarief betaalden — een massale burgerlijke ongehoorzaamheidscampagne te organiseren. Het begon op het Instituto Nacional, een school die een soort symbool was geworden: een goede openbare school waar al 18 voormalige presidenten zijn opgeleid. Op 11 oktober 2019 begonnen de studenten over de draaihekken te springen, filmden zichzelf terwijl ze dat deden en riepen anderen op hetzelfde te doen. Honderden studenten in hun schooluniformen raasden elke dag door de metro, en de politie wist niet wat te doen. Na een tijdje probeerden ze de protesten de kop in te drukken. Er waren virale video’s van politie die een jong meisje aan haar haren sleepten, studenten sloegen, enzovoort. Toen kwamen steeds meer mensen op voor de studenten en sloten ze zich aan bij de acties om geen ticketjes meer te kopen. De uitvoerende macht kon er niets aan doen.

Toen, op 18 oktober, barstte Chili als een bom. We weten nog steeds niet precies wat er gebeurd is, aangezien er geen onderzoek is geweest, maar op die vrijdag verspreidde de beweging zich over heel Chili, van Santiago tot de provincies. In Santiago besloot de uitvoerende macht de drukste centrale metrostations tijdens de spitsuren te sluiten om verder zwartrijden te voorkomen, waardoor mensen na het werk niet meer naar huis konden pendelen. Alle pendelaars kwamen samen de straat op en begonnen een lange mars terug naar hun wijken. Later op de avond werden enkele van de gesloten metrostations in brand gestoken; niemand wist wie daarvoor verantwoordelijk was. De regering-Piñera noemde het onmiddellijk een terroristische aanslag en zette het leger in — voor het eerst in dertig jaar — om de protesten de kop in te drukken. We weten nog steeds niet wie de metrostations in brand heeft gestoken: er zijn geen arrestaties verricht, niets. De stations waren grotendeels van metaal, dus het was geen eenvoudige klus. Natuurlijk is er veel gespeculeerd over de vraag of de strijdkrachten de branden zelf hebben aangestoken.

De mensen waren geschokt, maar ze bleven mobiliseren. Cabildos — lokale democratische raden — ontstonden over het hele land. Langzaam, in de volgende tien dagen of zo, begonnen alle verschillende eisen samen te smelten en zo ontstond de beweging voor de grondwetgevende vergadering. Men begreep dat al deze microproblemen op een structureel niveau moesten worden aangepakt. Het groeide organisch — de behoefte aan een nieuw sociaal pact en een nieuwe grondwet. Iedereen moest samenwerken om de basisregels van het spel op te stellen en om ervoor te zorgen dat het autoritaire keurslijf dat terugging tot Pinochet werd afgeschaft.

Tijdens de protesten van 2019 kwamen de mensen samen op straat in massale demonstraties, maar ze kwamen ook samen op lokale pleinen en in buurtcentra. De erfenis van de dictatuur is natuurlijk dat je je buurman wantrouwt omdat je niet weet of hij je zal verlinken bij de politie; daarom zijn mensen vaak erg gesloten over hun politieke opvattingen. Maar toen Piñera’s goedkeuringscijfer tot onder de 10 % daalde, werd het systeem volledig ontkracht en voelden de mensen dat ze opnieuw over alternatieven konden praten. Ze begonnen zich af te vragen: “Wat hebben we nodig om een nieuwe samenleving op te bouwen?” En zo kwam het dat ze begonnen aan te dringen op de grondwettelijke conventie. Toen dat doel haalbaar begon te lijken, begonnen ze artikelen op te stellen en campagne te voeren voor hun eigen hervormingen, zonder af te wachten of de conventie er zou komen. Vandaag komen ze opnieuw bijeen om de nieuwe ontwerpgrondwet te analyseren. De omvang van de cabildos is nooit volledig in kaart gebracht. In één academische studie werden er 1.800 geregistreerd, maar dit gebeurde alleen in bepaalde delen van het land. We zullen nooit weten hoeveel het er precies waren, maar het waren er duizenden in heel Chili.

Piñera zelf was duidelijk tegen het uitschrijven van een referendum over het al dan niet opstellen van een nieuwe grondwet. Waarom heeft hij toegegeven aan de eisen van de beweging?

Dat is ingewikkeld. Eind 2019 had de president een goedkeuringsratio van ongeveer 7 procent, misschien zelfs minder; mensen maakten grapjes dat hij binnen de foutenmarge zat. De uitvoerende macht had geen enkel gezag. Er was veel discussie over wat er zou gebeuren na het aftreden van Piñera — of hij zou worden vervolgd voor schendingen van de mensenrechten en zo. De andere partijen bevonden zich in een even zwakke positie: geen van hen had een geëngageerde activistische basis, ze bestonden vooral op papier en wonnen enkel verkiezingen omdat er niets beter was. Na de branden in de metrostations stapten de mensen de 140 kilometer van Santiago naar het Congres in Valparaiso, om een grondwetgevende vergadering te eisen — iets wat de grondwet niet toestond. Alle grote partijen waren tegen, maar ze werden algauw in het nauw gedreven; daarom probeerden zij op deze onvermijdelijke verandering vooruit te lopen.

Eind 2019 had de president een goedkeuringsratio van ongeveer 7 %, misschien zelfs minder.

Wat ze deden was heel slim. Op 14 november 2019 bracht Piñera de leiders van de rechtse partijen bijeen om te onderhandelen met de Concertación en het Frente Amplio. Ze kwamen bijeen in het oude gebouw van het Nationaal Congres in Santiago — waar later de Constitutionele Conventie werd gehouden — en spraken af om te praten tot ze een akkoord hadden bereikt. In de vroege uren van 15 november, na non-stop onderhandelingen, slaagden de vertegenwoordigers erin de meest conservatieve uitweg uit hun dilemma te vinden. Een kunstgreep die geen grondwetgevende vergadering zou opleveren zoals de beweging wilde, maar een Constitutionele Conventie, die elk artikel met een tweederde meerderheid zou moeten goedkeuren.

De kern van het akkoord bleek te zijn gesmeed in het herentoilet door Juan Antonio Coloma, een van de rechtse senatoren van de udi, en Gabriel Boric, een leider van de Frente Amplio en nu de Chileense president. Ze kwamen daar bijeen om te praten over wat nodig was om het proces vooruit te helpen. Samen besloten zij tot de voorwaarde van een tweederde supermeerderheid, wat betekende dat rechts zijn veto kon uitspreken over alles wat het niet beviel. Dit werd de basis voor de uiteindelijke overeenkomst, die om 2.30 uur ‘s nachts werd ondertekend. Ze kreeg de naam “De overeenkomst voor sociale vrede en de nieuwe grondwet”. Vanaf dat moment splitste het constitutionele proces zich langs officiële en populaire lijnen.

Wat is de politieke samenstelling van de constitutionele conventie?

In totaal telt de Conventie 155 zetels, waarvan er zeventien zijn gereserveerd voor vertegenwoordigers van de inheemse bevolking. Het rechtse blok, Vamos por Chile, dacht dat het genoeg zetels zou halen om een unilateraal veto te kunnen uitspreken, maar uiteindelijk haalden zij slechts 37 zetels, met 21 % van de stemmen, wat betekende dat ze met andere partijen moesten samenwerken om radicale voorstellen af te schieten. Het blok van de Frente Amplio, Apruebo Dignidad, kreeg 28 zetels, met 19 procent van de stemmen, en de Lista del Pueblo kreeg 26 zetels, met 16 %. De grootste verliezer was het Concertación-blok, Lista del Apruebo, met 25 zetels en 14 procent van de stemmen. Dan waren er de Niet-Neutrale Onafhankelijken, die 11 zetels behaalden, met 8 procent van de stemmen. Dus je ziet hoe de publieke opinie is verschoven: mensen wilden onafhankelijke kandidaten en geen gelinkt aan een partij.

Er werd van uitgegaan dat de inheemse bevolking die in de Conventie werd gekozen, uniform progressief, milieuvriendelijk enz. zou zijn. Maar nee, de helft van hen was ook lid van traditionele partijen. Een van hen is de eerste voorzitter van de Conventie, Elisa Loncón, die tegen het geven van meer politieke macht aan haar eigen volk stemde. Als gevolg van deze verdeeldheid viel de coalitie van inheemse vertegenwoordigers na de verkiezingen snel uiteen. Sommigen stemden met de mainstream partijen, terwijl anderen zich aansloten bij wat overbleef van de Lista del Pueblo in de nasleep van het Rodrigo Rojas-schandaal. Samen richtten ze de Coordinadora Plurinacional y Popular op: een coördinerend comité van inheemse vertegenwoordigers en volksvertegenwoordigers, dat de meest radicale kracht in de conventie werd.

Hoe is de Conventie te werk gegaan bij het opstellen van de nieuwe grondwet?

Vanwege de enorme omvang van haar taak werd de Conventie verdeeld in zeven commissies met verschillende taken: grondrechten, constitutionele beginselen, het politieke stelsel, decentralisatie, autonome instellingen, wetenschap en cultuur, en het milieu. Uiteraard hangen deze kwesties nauw met elkaar samen, zodat artikelen die door de ene commissie werden behandeld, vaak door een andere commissie waren ingediend; maar de basisfunctie van elke commissie was het opstellen van grondwetsartikelen over hun respectievelijke onderwerpen. Indien een artikel in een commissie door een meerderheid wordt gesteund, wordt het doorgestuurd naar de plenaire vergadering, waar een supermeerderheid vereist is om het aan te nemen. Artikels waarvoor geen supermeerderheid kon worden gevonden worden naar hun commissie teruggestuurd om bijgewerkt te worden. Door dit proces werden progressieve voorstellen herhaaldelijk herzien en gematigd, waardoor ze uiteindelijk niet meer radicaal waren.

De inheemse mensen die in de Conventie werden gekozen, waren niet allemaal even progressief – de helft van hen was ook lid van traditionele partijen.

Om deel uit te maken van een commissie moest men gesteund worden door minstens 21 leden van de Conventie. Rechts telde een dertigtal leden en kon dus beslissen in welke commissies ze zouden zetelen. Voor onafhankelijken was het moeilijker zich te positioneren omdat ze steun van andere partijen moesten krijgen. Het zelf-selectieproces hield ook in dat bijvoorbeeld alle milieuactivisten naar de milieucommissie gingen. Zo konden zij een aantal ambitieuze artikelen opstellen, maar geen daarvan kreeg de stemmen om in de plenaire vergadering te worden aangenomen.

Was er enige inbreng van het volk in dit proces?

Toen de Conventie de details van haar procedures aan het uitwerken was, waren er verschillende voorstellen om mechanismen in het leven te roepen voor een vorm van bindende inspraak van het volk. Gewone mensen wilden bij de besprekingen worden betrokken. Zij wilden niet gewoon hun vertegenwoordigers kiezen en een jaar wachten om de resultaten te zien. Tegen de tijd dat de Conventie in de zomer van 2021 bijeenkwam, hadden sommige cabildos op eigen houtje al hele grondwetten opgesteld. Een van de voorstellen hield in dat bepalingen rechtstreeks in de tekst van de Grondwet konden worden opgenomen als zij een bepaald aantal handtekeningen haalden; een ander voorstel was dat de bepalingen in een referendum zouden worden voorgelegd aan de bevolking, zodat zij erover kunnen stemmen. Deze mechanismen zouden de regel van de tweederde supermeerderheid hebben omzeild en het volk bij het redactieproces hebben betrokken. Maar de gewone juristen beweerden dat dit ongrondwettelijk was, en stemden tegen het geven van deze bindende macht aan het volk. Daar ging het mis, omdat de mensen uiteindelijk alleen hun niet-bindende inbreng mochten geven. Er werd besloten dat zij een idee aan de Conventie zouden mogen voorleggen als zij binnen de maand ongeveer 15.000 handtekeningen zouden verzamelen. Als je die handtekeningen hebt, krijg je tien minuten om je idee aan de vertegenwoordigers uit te leggen en er enkele vragen over te beantwoorden. Vervolgens zou de Conventie het voorstel verwerpen, aanvaarden of wijzigen.

Hoewel de niet-bindende deelnemingsregel een teleurstelling was, was ze wel bevorderlijk voor verdere organisatie aan de basis, omdat men wist dat een kleine cabildo of gemeenschapsgroep niet in zijn eentje 15.000 handtekeningen kon verzamelen en dus een bondgenootschap met anderen zou moeten aangaan. Dit was op zich een goede zaak, ook al werden de meeste van deze voorstellen voor cabildo’s niet gehonoreerd. Een van de weinige artikels die van het lokale niveau afkomstig waren en in de grondwet zijn opgenomen, was het recht op huisvesting. Ik heb deelgenomen aan het opstellen van dat artikel met de actiegroep Movimiento de Pobladores en Lucha, “de krakers in de strijd”. Vele huisvestingscomités in heel Chili kwamen samen om verschillende versies op te stellen, bewerkingen uit te wisselen en handtekeningen te verzamelen — en uiteindelijk werd de tekst met weinig wijzigingen in de grondwet opgenomen. Dus dat was een grote overwinning.

Er bestond een bijzondere spanning tussen de juristen, die stabiliteit en gematigdheid wensten — transformatie met kleine stapjes, zoals Boric zou zeggen — en de volksbewegingen, die niet goed thuis waren in het juridisch jargon. Velen van hen werden ontmoedigd toen hen werd gezegd dat hun eisen, zoals het recht op huisvesting of water, geen grondwettelijke aangelegenheden waren. Ik benadrukte dat de Grondwet een politiek document is: je kunt er in stoppen wat je wilt; het moet alleen in grondwettelijke taal gepresenteerd worden. Het huwelijk tussen man en vrouw is verankerd in vele grondwetten over de hele wereld, dus je kunt niet beweren dat onderwerpen van maatschappelijk belang geen grondwettelijke aangelegenheden zijn.

Wat is er gebeurd met de commissie die belast was met de hervorming van het politieke systeem? Wie was daarbij betrokken en wat deden ze?

Dit was de meest conservatieve van alle commissies. Rechtse juristen, gevormd onder de Grondwet van 1980, waren oververtegenwoordigd als gevolg van de zelf-selectieregels van de Conventie. Zij waren verantwoordelijk voor het overwegen van de populaire eis om de Senaat af te schaffen. Velen wilden haar vervangen door een democratische kamer die haar bevoegdheden strikt zou afbakenen en alleen zou ingrijpen in constitutionele aangelegenheden. Maar de juristen stelden een orgaan voor dat niet zoveel verschilt van het huidige. Ze stelden plannen op voor een asymmetrisch, tweekamerstelsel. De lagere wetgevende kamer zou meer macht krijgen, zoals het Lagerhuis, en de hogere kamer zou worden gevuld met vertegenwoordigers van verschillende regio’s, die zeggenschap zouden krijgen over regionale wetten, waaronder belastingen. Hetzelfde is gebeurd met het programma voor de hervorming van het presidentschap. De Grondwet van 1980 geeft de president het exclusieve voorrecht om initiatieven te nemen voor wetten over de begroting. Als u een cent wilt uitgeven, kan alleen de president dat mogelijk maken. Er gingen stemmen op om de macht van de president drastisch in te perken, misschien zelfs door een parlementair model met een eerste minister in te voeren. Maar dat ging nergens heen. De politieke commissie heeft wel voorgesteld het oude systeem te hervormen, zodat de begrotingswetten voortaan van het Lagerhuis kunnen komen. Maar het presidentiële basiskader bleef behouden.

Er bestond vooral spanning tussen de juristen, die stabiliteit en gematigdheid wensten, en de volksbewegingen, die buiten het juridisch jargon stonden.

De commissie besprak ook radicale voorstellen voor een gedecentraliseerde politieke structuur waarbij aan de regio’s een maximale autonomie zou worden verleend. De geografie van Chili heeft altijd om een gedecentraliseerde politiek gevraagd. Het land is 2.600 km lang, van noord naar zuid; de Atacama-woestijn in het noorden is de droogste ter wereld; de centrale vallei is dichtbebouwd en verstedelijkt, met meer een mediterraan klimaat, terwijl de zuidelijke zone meren en bergen heeft zoals in Zwitserland — het heeft geen zin deze gebieden op dezelfde manier te besturen. De Grondwet van 1980 was sterk gecentraliseerd, met de wetgevende macht volledig in het Congres, waarover de Senaat vetorecht had. Als gevolg daarvan kon er niets veranderen, tenzij de president en de senatoren dat wilden. Decentralisatie moest daar een eind aan maken. Burgemeesters zouden meer begrotingsbevoegdheden krijgen, gouverneurs zouden worden verkozen en binnen de regio’s zou een nieuwe wetgevende autoriteit worden opgericht. We hoopten regionale assemblees in het leven te roepen die als minicongressen zouden kunnen dienen en alleen over regionale aangelegenheden wetgevend zouden kunnen optreden. Maar de politieke commissie heeft dat ingeperkt. De Concertación en rechts beweerden beide dat meer decentralisatie zou betekenen dat Chili niet langer een unitair land was. Het zou een federalistische staat worden en uiteindelijk uiteenvallen. Dus keurden zij de regionale vergaderingen goed, maar gaven hun geen wetgevende macht. Dit was een klassieke zet: een nieuw orgaan oprichten, maar de macht ervan inperken zodat het de status quo niet bedreigt.

Welke krachten in de Conventie stelden decentralisatie en deze andere democratische hervormingen voor?

De meerderheid was afkomstig van de Lista del Pueblo, gevolgd door de Coordinadora Plurinacional y Popular, en van de lijst van sociale bewegingen, die verbonden was met verschillende milieucampagnes. De leden kwamen uit de regio’s — velen waren wetenschappers of wateractivisten die naar decentralisatie streefden om de ecocide op lokaal niveau een halt toe te roepen. Over het geheel genomen was de Conventie verdeeld tussen de volksbewegingen aan de ene kant, de conservatieve en Concertación-krachten aan de andere, en het Frente Amplio in het midden, dat als een soort scharnier fungeerde. Soms stemde het Frente Amplio met rechts, soms met links, afhankelijk van wat politiek opportuun was. Maar als het om inspraak van het volk ging, was er geen twijfel mogelijk: dan deden ze altijd mee met rechts.

Bijvoorbeeld: een van de belangrijkste eisen van de protestbeweging van 2019 was herverkiezingen houden. Piñera heeft tijdens zijn presidentschap twee keer te maken gehad met een motie van wantrouwen en werd telkens gered door rechtse wetgevers. De druk voor een democratisch mechanisme om een president uit zijn ambt te ontzetten voordat zijn termijn van vier jaar is verstreken, nam dus steeds toe. Maar zodra Boric was aangetreden, beweerde de commissie die over deze kwestie moest beslissen dat dit te destabiliserend zou zijn. Ik werd opgeroepen om mijn mening te geven en zei dat het van de drempel afhangt: als je maar 5 % van de handtekeningen van de kiezers nodig hebt om een terugroepingsreferendum te starten, dan zal het natuurlijk door de oppositie als wapen worden gebruikt. Maar als de drempel hoog genoeg is — en als er andere beperkingen zijn, zoals de stemming niet houden tijdens het eerste jaar van de ambtstermijn van de president — dan zullen deze problemen niet gelden. In Venezuela werd in 2004, twee jaar voor het einde van de eerste ambtstermijn van Chávez, een afzettingsreferendum gehouden, dat uiteindelijk de democratische participatie stimuleerde en de legitimiteit van de regering en die van de Venezolaanse grondwet van 1999 hernieuwde. Terugroepingsreferenda zijn dus helemaal niet per se slecht, zolang de juiste procedures worden gevolgd. De politieke commissie van de Conventie heeft een achttal voorstellen bestudeerd, met verschillende drempels: 5 procent, 8 procent, 10 procent. Het meest conservatieve voorstel was 35 procent, wat miljoenen handtekeningen zou betekenen — meer mensen dan ooit op Piñera hebben gestemd — en zelfs dat voorstel werd verworpen.

De Chileense parlements- en presidentsverkiezingen vonden plaats halverwege de beraadslagingen van de Constitutionele Conventie, in november en december 2021. Ziet u de overwinning van Boric in de tweede ronde op Kast als onderdeel van dezelfde golf als het grondwettelijk proces, of waren de twee zaken met elkaar in tegenspraak? Wat is zijn rol geweest in het kiezersoverleg?

Ja, ik denk dat ze in tegenspraak zijn. Zoals ik al zei, was Boric voor een belangrijk deel van het akkoord van 15 november 2019 dat het grondwettelijk proces beknotte, en daarom wordt hij door velen in de werkende klasse beschouwd als een uitverkoop, een verrader, een amarillo. Hij was licht radicaal als leider van de studentenprotesten van 2011-13. Maar de studentenfederatie van de universiteit van Chili, waarvan hij voorzitter was, maakt niettemin deel uit van de gevestigde machtsstructuur: is er een duidelijke draaideur van studentenleider naar regeringsfunctionaris. Vanaf het begin van zijn carrière was Boric voorstander van ordelijke mobilisaties van studenten, maar tegen meer ontwrichtende protesten van de arbeidersklasse. Vandaag, na bijna tien jaar in het Congres, verdedigt hij dit standpunt nog meer. Hoewel hij zich voordoet als iemand die tegen het systeem is — hij draagt nooit een stropdas, hij heeft tatoeages enzovoort — heeft hij zich stukje bij beetje aangepast. Hij werd erg close met Lagos, die Boric probeerde op te leiden in de hoop dat hij volwassener en verantwoordelijker zou worden. En dat is precies wat er gebeurd is.

Vanaf het begin van zijn carrière was Boric voorstander van ordelijke mobilisaties van studenten, maar tegen protesten van de arbeidersklasse.

Uiteindelijk is hij president omdat José Antonio Kast in 2021 de andere naam op het stembiljet was. In de eerste ronde slaagde Boric er niet in een derde van de stemmen te behalen. Maar door de dreiging van extreemrechts, kozen mensen hem als het minste kwaad. Nu hij aan de macht is, dringt hij erop aan dat de verandering zeer geleidelijk moet gaan. Kort na zijn verkiezing gaf hij een interview waarin hij beaamde dat het pensioenstelsel moest worden hervormd, maar dat dit veertig jaar zou gaan duren. Het huidige systeem is ontworpen door de Chicago Boys onder Pinochet om een kapitaalmarkt in Chili te creëren. Het dwingt je om zelf een percentage van je salaris te sparen, spaargeld dat vervolgens door de geldbeheerders wordt gebundeld en op de kapitaalmarkten wordt gebracht. Op die manier leent het publiek geld aan de beleggersklasse. Dus als je het pensioenstelsel verandert, zul je ook de kapitaalmarkten radicaal moeten hervormen. Dat zal gevolgen hebben voor de financiële sector en de oligarchen zullen zich daartegen verzetten — Boric wil wanhopig die confrontatie te vermijden.

Dreigt er een tegenstrijdigheid te ontstaan tussen deze geleidelijke aanpak en een aantal rechten die in de Constitutionele Conventie zijn vastgelegd, zoals het recht op gezondheid en huisvesting?

Iedereen weet dat onze nieuwe grondwettelijke rechten niet veel zullen betekenen als we de mechanismen niet hebben om ze te verwezenlijken. Zonder, zijn het alleen maar voornemens. Als je een recht op huisvesting wilt afkondigen, dan moet je ook huizen bouwen. Dus hoe ga je dat doen? Zal de staat zijn eigen bouwbedrijf oprichten? Gaat hij het project uitbesteden? Hoeveel geld wil hij investeren? Dan heb je het gezondheidszorgsysteem. Momenteel is 20 procent in particuliere handen, en het openbare deel is chronisch ondergefinancierd. Om het recht op gezondheidszorg te verwezenlijken, zou je nieuwe wetten moeten aannemen die op de een of andere manier door een conservatieve Senaat zouden moeten komen. We zullen waarschijnlijk nog tientallen jaren in deze situatie verstrikt blijven. En Boric vindt dat prima.

In één cruciaal opzicht is de ontwerpgrondwet zelfs nog conservatiever dan zijn voorganger. Zelfs de grondwet van 1980 deed niets af aan het overheidseigendom van de mijnbouw, dat door Allende was ingesteld. Pinochet reserveerde gewoon een deel van de winst voor de strijdkrachten. Nu hebben we meer dubbelzinnige taal. Rechts heeft ervoor gezorgd dat niets in het nieuwe document suggereert dat de staat hulpbronnen kan nationaliseren. Het voorstel om lithium te nationaliseren, bijvoorbeeld, heeft het niet gehaald. En als je de hulpbronnen niet nationaliseert, waar haal je dan het geld vandaan om de sociale rechten van de Grondwet te verwezenlijken? Zonder geld kun je zoveel rechten laten gelden als je wilt, maar het zal niet veel wezenlijk verschil maken.

Bovendien zijn veel van deze nieuwe rechten in strijd met Chili’s handelsovereenkomsten — het Trans-Pacific Partnership 11 en de overeenkomst met de Europese Unie. Er zijn plannen voor een beleggersrechtbank in Chili. Die zou beslissen hoeveel compensatie ondernemingen ontvangen als ze door wetswijzigingen worden getroffen. Dat zien we bij het recht op water. Dat bepaalt dat water een gemeenschappelijk goed is en niet het eigendom van wie dan ook kan zijn. En de bedrijven staan in de rij om van het land schadevergoeding te eisen. De verwezenlijking van elk van deze doelstellingen kan dan ook een strijd van tientallen jaren zijn; daarom zijn er nu al organisatorische inspanningen om ervoor te zorgen dat het tempo van de transformatie van onderaf en niet van bovenaf wordt bepaald.

Dus Boric heeft geen baanbrekend sociaal programma?

Wel toen hij het in de voorverkiezing opnam tegen de communistische kandidaat, Daniel Jadue. Dan had hij het over een universeel basisinkomen, evenals nationalisatie en bindende politieke participatie. Nadien werden deze beloften echter ingetrokken. Het platform waarmee hij zich kandidaat stelde voor het presidentschap was dat van de Concertación 3.0: de huidige spelregels verfijnen en ze minimaal inclusiever maken.

Wat zijn de resultaten van het ontwerpproces van de Conventie? Hoe ziet de nieuwe Chileense Grondwet eruit?

Samen met de sociale rechten is ook het plurinationale karakter van de ontwerpgrondwet van belang. De inheemse bevolking, die 10 % van de bevolking uitmaakt, wordt in de Grondwet van Pinochet-Lagos niet eens genoemd. De VN heeft haar mishandeling al tientallen jaren aan de kaak gesteld, maar er is niets aan gedaan. Chili krijgt niet alleen quota in de Nationale Assemblee, maar wordt ook een plurinationale staat, wat betekent dat verschillende etnische minderheden zullen worden erkend en zelfbeschikkingsrecht zullen krijgen. Inheemse gemeenschappen zullen bijvoorbeeld op misdaden kunnen reageren op een manier die past bij hun eigen tradities, in plaats dat ze gebonden zijn aan de standaardprocedures van de rechtshandhaving. Dit gaat gepaard met decentralisatiemaatregelen die, hoewel die niet ver genoeg gaan, de regio’s wel meer financiële en politieke autonomie verlenen.

Er is ook gendergelijkheid ingevoerd voor alle overheidsinstellingen, wat een enorme stap voorwaarts is. In een van de artikelen staat dat vrouwen eigenaar zijn van hun eigen lichaam: een grote stap voorwaarts in een land waar vrouwen nog steeds de gevangenis ingaan als ze bij zichzelf een abortus proberen uit te voeren. Daarnaast moeten alle rechters regelmatig cursussen volgen over antidiscriminatie, onder toezicht van een onafhankelijk orgaan. Racisme of vrouwenhaat zijn nu reden voor ontslag op staande voet.

Dan is er nog de ecologische component. Een van de eerste dingen waarover de Conventie het eens werd, was dat de Grondwet werd opgesteld in een tijdperk van klimaatcrisis; ongeveer 98 procent van de vertegenwoordigers stemde voor de erkenning hiervan. Hopelijk betekent dit dat we meer controle kunnen uitoefenen op vervuilende bedrijven, en dat we van delen van het milieu gemeenschappelijk goed kunnen maken, dat niet kan worden gekocht. Ons huidige systeem maakt allerlei vormen van ecologisch misbruik mogelijk. Barrick Gold, een Canadees bedrijf, vond goud onder een oude gletsjer en overtuigde de milieu-autoriteiten ervan dat ze de gletsjer mochten verplaatsen om daar aan mijnbouw te doen. Maar nu, met de nieuwe grondwet, is het misschien mogelijk om dergelijke projecten tegen te houden. De Conventie heeft besloten dat de natuur niet alleen recht heeft op bescherming, maar ook op regeneratie, en de implicaties daarvan zouden ingrijpend kunnen zijn.

Zijn er bevoegdheden om referenda uit te schrijven?

Referenda zijn altijd toegestaan geweest, maar alleen als ze werden uitgeschreven door de president en het Congres. De nieuwe Grondwet zou echter drie mechanismen creëren die de gewone burger meer macht geven. Het eerste is het recht om wetten in te trekken. Indien een verzoekschrift voldoende handtekeningen verzamelt — d.w.z. 5 procent van het aantal dat bij de laatste verkiezingen heeft gestemd — wordt een referendum over de vraag of een wet moet worden ingetrokken, in gang gezet. Dit is zeer belangrijk, omdat men vaak statuten moet intrekken om nieuwe te creëren. Indien het Congres geen hervormingen wil doorvoeren, zou het intrekken van de bestaande wetten hen ertoe kunnen dwingen dit wel te doen. Ten tweede is er de mogelijkheid om constitutionele hervormingen te initiëren. Met een hogere handtekeningendrempel — 10 % — kunnen burgers een referendum uitschrijven over een nieuwe grondwetswijziging. En ten slotte is er de bevoegdheid om een geheel nieuw constituerend proces op gang te brengen. Zoals een reset-knop. Als 25 % van de kiezers meedoet, kunt u beginnen met de verkiezing van een nieuwe grondwetgevende vergadering die een nieuwe grondwet moet opstellen. Dat zijn de drie mechanismen die het volk kan gebruiken om zijn wil te doen gelden. Dit is niet het soort democratie waar wij voor hebben gevochten, die onder meer lokale bevoegdheden omvat om een veto uit te spreken over voorstellen die een negatief effect hebben op de eigen gemeenschap. Dat is er niet doorgekomen. Maar we hebben tenminste de kans om het systeem te ontmantelen en opnieuw te beginnen.

Wat gebeurt er nu?

In mei 2022, toen alle artikelen geschreven waren, werden de zeven oorspronkelijke commissies ontbonden en stelde de Conventie een nieuwe commissie in — de commissie voor harmonisatie. Die is verantwoordelijk voor het opstellen van de preambule, hetgeen een zeer omstreden onderneming is. Ze moet er ook op toezien dat het taalgebruik in de Grondwet consistent is, herhalingen wegwerken, enzovoort. Dit zijn redactionele aangelegenheden, maar men kan echt macht uitoefenen door dergelijke aanpassingen aan te brengen.

Uiteindelijk heeft de Conventie slechts tien maanden nodig gehad om tot een document met 499 artikelen te komen. Dit is een enorme prestatie — maar het toont ook aan dat er niet vaak serieus gedebatteerd is over verschillende kwesties. In plaats van schriftelijke verslagen bij te houden, werd het kiezersproces volledig online gestreamd. Maar de commissies werkten parallel, en je kunt niet naar zeven commissies tegelijk kijken, dus was het moeilijk voor mensen om te volgen wat er gebeurde. En de media, die altijd fel gekant waren tegen de Conventie, berichtten niet over de inhoudelijke kwesties. Het publiek is dus niet echt geïnformeerd over wat er in de tekst zelf staat. Om dit te corrigeren is er nu een beweging van mensen die samenkomen om de Grondwet stuk voor stuk te onderzoeken, om te zien wat erin staat en deze informatie met de bredere bevolking te delen.

Is het argument dat 499 artikelen te veel is, niet enigszins steekhoudend?

Het is waar dat het een van de langste grondwetten in de wereld is. Onze vorige grondwet telde echter zo’n 300 artikelen. Onthoud dat er twee grondwettelijke scholen zijn: een minimalistische, waarvan het Amerikaanse voorbeeld het bekendst is, en een meer uitgebreide. In Chili hebben we zoveel te veranderen dat je het allemaal moet uitspellen. Je kunt niet zomaar zeggen dat mensen recht hebben op huisvesting, punt uit. Wat betekent dat? Het recht op een dak in een vluchtelingenkamp? Het is hetzelfde met het recht op gezondheid. Dit kan betekenen dat je gewoon het recht hebt om je eigen ziekteverzekering te kopen. Als je dat niet concreet uitwerkt, bevestig je gewoon de bestaande stand van zaken. In de Zuid-Afrikaanse en Braziliaanse grondwet bestaat elk artikel uit slechts één regel, wat betekent dat de rechters niets te interpreteren hebben. Ze kunnen de regering niet dwingen deze bepalingen serieus te nemen. Dus, hoe ongelijker en schever de status quo, hoe meer je je expliciet moet richten op verandering.

Hoe is de ontwerpgrondwet tot dusver in Chili ontvangen?

De Concertación heeft zich aangesloten bij de media met beweringen dat het niet zal werken, dat het een soort hippiedocument is dat te lang en te langdradig is — en dat we het daarom moeten verwerpen en opnieuw beginnen. Zelfs Lagos heeft gezegd dat we tegen de nieuwe Grondwet moeten stemmen omdat de zijne veel beter is. Volgens de opiniepeilingen is er momenteel ongeveer 40 % steun voor verwerping, hoewel deze peilingen vaak worden gemanipuleerd. In werkelijkheid stemt 50 % van de bevolking normaal gesproken niet, en we weten echt niet welke kant zij op zal gaan bij een verplichte volksraadpleging. Als het wordt aangenomen, begint de strijd om de in de Grondwet vastgelegde hervormingen door te voeren, en Boric zal deel uitmaken van het conservatieve blok, dat het proces zal trachten te vertragen. Dit zal leiden tot wijdverbreide ontevredenheid over de zogenaamd progressieve regering, en dat zou op zijn beurt ruimte kunnen scheppen voor extreemrechts.

De Conventie heeft zojuist de overgangsregelingen vastgesteld die moeten worden ingevoerd voordat de nieuwe Grondwet kan worden geratificeerd. Naar aanleiding van het schriftelijke verzoek van Boric om de huidige structuren te handhaven totdat de natuurlijke termijnen aflopen, heeft de Conventie besloten dat de vorig jaar gekozen senatoren hun zetel tot 2026 zullen behouden en dat Boric zelf zijn volledige periode van vier jaar zal uitdienen — er zal dus geen poging worden ondernomen om de klok opnieuw te starten. Dat is een juridische dwaling. Je kunt je wetgevende macht niet baseren op regels die al zijn afgeschaft. Het precedent dat door andere grondwetgevende processen in Latijns-Amerika is geschapen, is precies het tegenovergestelde: zodra de nieuwe Grondwet is aangenomen, worden nieuwe verkiezingen uitgeschreven. Dit is wat er in Chili moet gebeuren. Maar Boric weet dat als hij zich moet herverkiesbaar stellen, hij waarschijnlijk zal verliezen.

Hoe zou u Chili situeren in de recente Latijns-Amerikaanse ervaring met het herschrijven van grondwetten?

Voor de Andeslanden is de vernieuwing van de grondwet van groot belang geweest, en leiders als Chávez, Evo Morales en Rafael Correa hebben op deze basis campagne gevoerd.

Voor Chileense conservatieven was het grondwettelijk proces van de Roze Tijden iets om te vermijden. Een veelgehoord refrein is dat het ons in ‘Chilezuela’ zou veranderen. Toch was de dynamiek in deze landen verschillend. In Venezuela was het een top-down proces, in die zin dat Chávez de regels opstelde en de grondwetgevende vergadering van 1999 werd gedomineerd door Chavistas; maar het leverde een pluralistische Grondwet op, met mechanismen die inbreng van de burgerij mogelijk maakten. In Bolivia heeft de aftredende rechtse regering voor elk grondwetsartikel een tweederde supermeerderheidsregel opgelegd. Hierdoor ontstond een patstelling, aangezien Morales slechts een paar zetels tekort kwam voor de supermeerderheid, wat leidde tot maanden van geweld in de straten, totdat uiteindelijk een overeenkomst werd bereikt om de vereiste supermeerderheid af te schaffen. Bolivia kende ook een meer gecoördineerde organisatie onder inheemse gemeenschappen, die over het algemeen de nieuwe Grondwet steunden maar vaak kritisch stonden tegenover Morales.

In Chili bevinden we ons nu in een situatie waarin de steun voor het verwerpen van de nieuwe Grondwet groot is, wat elders in Latijns-Amerika nooit het geval is geweest. In feite zien we nu een grote druk van de gevestigde orde om de controle over het proces over te nemen. Er was zelfs een reclamespotje op de televisie waarin de huidige Grondwet werd vergeleken met een huishouden met een modaal inkomen. Het zei, we gaan gewoon een patio toevoegen, de ramen vervangen en zo verder. We gaan het huis opknappen, niet een nieuw bouwen. En daarom werd het een constitutionele conventie genoemd, en geen grondwetgevende conventie (constituante); omdat de conventie zich moest houden aan de regels die het Congres had vastgesteld — dat kon niet op zichzelf een grondwetswijzigende macht zijn. Dit betekent dat de beweging voor een grondwetgevende vergadering doorgaat. Ze blijven oproepen voor een democratisch proces dat niet door elites wordt gecoöpteerd of zo is opgezet dat het de deelname van het volk uitsluit. In de volksorganisaties waarmee ik werk, zijn velen van mening dat de nieuwe ontwerpgrondwet gewoonweg onwettig is. Ik zal trachten hen ervan te overtuigen dat het, ondanks zijn tekortkomingen, toch een belangrijke stap voorwaarts is in een bredere strijd. Maar wie weet wat ze zullen beslissen. We zitten in een zeer hachelijke situatie. De legitimiteit van ons grondwettelijk proces is uiterst kwetsbaar in vergelijking met zijn voorlopers in Venezuela, Ecuador en Bolivia.

Dit artikel, oorspronkelijk gepubliceerd in de New Left Review, werd geschreven in juni 2022, voordat het referendum over de voorgestelde Grondwet plaatsvond.