Half juni, aan de vooravond van een vredesconferentie in Zwitserland (zonder Rusland), eiste Moskou grotere territoriale concessies van Oekraïne als voorwaarde voor onderhandelingen. Deze eis was niet opgenomen in een ontwerpovereenkomst waarover de strijdende partijen in 2022 hadden onderhandeld. Het Westen drong er toen bij Kiev op aan het ontwerp niet te accepteren en beloofde wapens en een Russische aftocht.

In de vroege uren van 24 februari 2022 bestookte de Russische luchtmacht Oekraïne. Russische infanterie en pantservoertuigen trokken het land binnen vanuit het Noorden, Oosten en Zuiden. Al snel probeerden de Russen Kiev te omsingelen. Dit waren de eerste dagen van een invasie die had kunnen leiden tot de totale onderwerping van Oekraïne. Achteraf gezien lijkt het bijna een wonder dat dit niet is gebeurd.

De ontwikkelingen op het slagveld zijn relatief goed bekend. Wat minder bekend is, zijn de intense diplomatieke activiteiten die Moskou, Kiev en vele andere spelers mobiliseerden en die al enkele weken na het uitbreken van het conflict tot een oplossing hadden kunnen leiden.

Eind maart 2022 vond een reeks persoonlijke ontmoetingen en videoconferenties plaats in Wit-Rusland en vervolgens in Turkije.¹ Deze resulteerden in een gezamenlijk document, het “Communiqué van Istanbul”, waarin het kader voor een mogelijk vredesakkoord werd uiteengezet. Vanaf dat moment gingen de Oekraïense en Russische onderhandelaars aan de slag om een preciezere tekst op te stellen. Die moest Oekraïne multilaterale veiligheidsgaranties bieden, de weg vrijmaken voor zijn permanente neutraliteit en uiteindelijk voor zijn toetreding tot de Europese Unie. Maar in mei liepen de onderhandelingen vast. Wat gebeurde er toen? Hoe dicht waren de hoofdrolspelers bij een akkoord? En waarom is dat uiteindelijk nooit gelukt?

Laten we teruggaan naar 24 februari. Op die dag hield Vladimir Poetin een toespraak waarin hij de invasie rechtvaardigde met de noodzaak om Oekraïne te “denazificeren”. Dit zou betekenen dat hij de regering in Kiev omver zou werpen en zelfs Volodymyr Zelensky zou doden of gevangen nemen. Een paar dagen later begon Moskou echter de mogelijkheid van een compromis te onderzoeken. De oorlog was niet de wandeling in het park waar Poetin op had gehoopt. De snelle start van de gesprekken doet vermoeden dat de Russische president het idee van een regimewisseling al heel vroeg heeft laten varen. Zelensky verklaarde zich bereid zijn ambtgenoot te ontmoeten, die weigerde echter rechtstreeks met hem te spreken maar stelde een team van onderhandelaars aan. De Wit-Russische president Alexander Loekasjenko zou daarbij als bemiddelaar optreden.

De onderhandelingen begonnen op 28 februari in een van Loekasjenko’s uitgestrekte buitenverblijven. De Oekraïense delegatie werd geleid door David Arakhamia, de belangrijkste leider van Zelensky’s partij. De delegatie bestond uit minister van Defensie Oleksiy Reznikov, presidentieel adviseur Mykhaïlo Podoliak en een aantal andere hoge functionarissen. De Russische delegatie werd geleid door Vladimir Medinski, een van de belangrijkste adviseurs van de Russische president en voormalig minister van Cultuur. Ook de onderministers van Defensie en Buitenlandse Zaken maakten deel uit van de delegatie.

Multilaterale veiligheidsgaranties

Tijdens de eerste bijeenkomst presenteerden de Russen een reeks strikte voorwaarden, waarmee ze in feite de totale capitulatie van Oekraïne eisten. Maar naarmate de positie van Moskou op het slagveld verslechterde, werden de Russische standpunten aan de onderhandelingstafel minder veeleisend. Op 3 en 7 maart hielden de partijen een tweede en vervolgens een derde gespreksronde, opnieuw in Wit-Rusland. De Oekraïense delegatie formuleerde haar eigen eisen: een onmiddellijk staakt-het-vuren en de aanleg van humanitaire corridors zodat burgers het oorlogsgebied in alle veiligheid konden verlaten. Tijdens de derde onderhandelingsronde bleken de Russen en Oekraïners voor het eerst ontwerpteksten te bestuderen.²

De fysieke ontmoetingen werden bijna drie weken onderbroken, maar gingen door op Zoom. Tijdens deze uitwisselingen begonnen de Oekraïners zich te concentreren op een kwestie die volgens hen essentieel was voor het beëindigen van de oorlog: het verkrijgen van veiligheidsgaranties die andere staten zouden verplichten hun land te verdedigen als Rusland het opnieuw zou aanvallen. Niemand weet precies wanneer Kiev deze kwestie voor het eerst ter sprake bracht bij de Russen of het Westen. Maar op 10 maart sprak de Oekraïense minister van Buitenlandse Zaken Dmytro Kouleba, die op dat moment in Antalya in Turkije was voor een ontmoeting met zijn Russische ambtgenoot Sergei Lavrov, over de noodzaak van een “duurzame oplossing” voor Oekraïne. Vervolgens voegde hij eraan toe dat de Oekraïners “klaar waren om te praten” over de garanties die ze wilden ontvangen van de lidstaten van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) en van Rusland. Wat Kouleba in gedachten leek te hebben, was een multilaterale veiligheidsgarantie zoals die werd gehanteerd tijdens de Koude Oorlog, d.w.z. een overeenkomst waarbij concurrerende mogendheden zich ertoe verbinden de veiligheid van een derde land te garanderen, op voorwaarde dat dit land zich niet aansluit bij een van de garanten in kwestie.

Kiev wilde dus een betrouwbaarder mechanisme dan alleen de goede wil van Rusland om zijn toekomstige veiligheid te garanderen. Maar het verkrijgen van deze garantie is niet zo eenvoudig. Voor de oorlog waren de Verenigde Staten en hun bondgenoten daar niet toe bereid. Waarom zouden ze dat nu wel zijn, nu Rusland zijn dreigementen had uitgevoerd? De Oekraïense onderhandelaars hadden een antwoord voorbereid op deze vraag: Kiev stelde voor om Rusland ook tot garant te verheffen. Op die manier zou elke agressie tegen Oekraïne leiden tot een directe oorlog tussen Rusland en de Verenigde Staten – wat als afschrikmiddel zou kunnen werken. Maar het Westen accepteerde deze oplossing niet.

De gewelddadige gevechten gingen de hele maand maart door. De Russen probeerden Chernihiv, Kharkiv en Soumy in te nemen, maar faalden op spectaculaire wijze. Tegen het midden van de maand was de opmars van het Russische leger naar Kiev tot stilstand gekomen en leden de troepen van Moskou zware verliezen. Tegen deze achtergrond zetten de twee delegaties hun besprekingen per videoconferentie voort, voordat ze elkaar op 29 maart in Istanbul ontmoetten.

Er leek een belangrijke doorbraak te komen. Na de bijeenkomst kondigden de twee partijen aan dat ze tot een gezamenlijk communiqué waren gekomen. Hoewel de grote lijnen werden geschetst in verklaringen aan de pers, werd de tekst niet gepubliceerd. We hebben er een kopie van in handen gekregen. Het ontwerp is getiteld “Belangrijkste bepalingen van het Verdrag inzake veiligheidsgaranties voor Oekraïne”. De Oekraïners hadden het, volgens de deelnemers die we hebben geïnterviewd, grotendeels opgesteld. De Russen hebben voorlopig ingestemd met het idee om het te gebruiken als raamwerk voor een verdrag.

Het verdrag, zoals het aanvankelijk was bedoeld, zou de permanente neutraliteit van Oekraïne uitroepen tot een kernwapenvrije staat. Het land zou afzien van deelname aan militaire allianties en van de aanwezigheid van buitenlandse bases en troepen op zijn grondgebied. Het communiqué noemde als mogelijke garanten de permanente leden van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (inclusief Rusland), evenals Canada, Duitsland, Israël, Italië, Polen en Turkije. De tekst bepaalde dat als Oekraïne opnieuw werd aangevallen en om bijstand verzocht, alle garanderende staten verplicht waren om, na overleg met Oekraïne en onderling, de bijstand te verlenen die nodig was voor de veiligheid van het land. Deze verplichtingen werden hier veel gedetailleerder beschreven dan in artikel 5 van het Noord-Atlantisch Verdrag zelf, inclusief het opleggen van een vliegverbod, het leveren van wapens of de directe interventie van de garanderende staten met hun militaire middelen.

Het communiqué van Istanbul riep de twee partijen ook op om hun geschil over de Krim binnen 15 jaar vreedzaam op te lossen. Sinds de annexatie in 2014 heeft Moskou nooit ingestemd met een discussie over de status van het schiereiland. Het herhaalde dat het een regio is die net als alle andere regio’s aan Moskou toebehoort. Door in te stemmen met onderhandelingen over de status van de Krim, gaf het Kremlin stilzwijgend toe dat dit niet langer het geval was. Bovendien sloot de definitieve neutraliteit van Oekraïne het lidmaatschap van de Europese Unie niet uit. De garanderende staten (waaronder Rusland) moesten zich ertoe verbinden “hun intentie te bevestigen om de toetreding van Oekraïne tot de Europese Unie te vergemakkelijken”. Dit was wel erg verrassend omdat Poetin in 2013 nog zware druk uitoefende op de Oekraïense president Viktor Janoekovitsj om af te zien van een eenvoudige associatieovereenkomst met de EU.

Moeilijke grenskwesties

Over de redenen waarom Rusland deze clausules heeft geaccepteerd, kunnen we alleen maar speculeren. De blitzkrieg die Poetin voor ogen had, was mislukt en het conflict dreigde vast te lopen. Het is mogelijk dat de Russische president de verliezen wilde beperken en er tegelijkertijd voor wilde zorgen dat Oekraïne zijn wens om lid te worden van de NAVO opgaf en nooit NAVO-troepen op zijn grondgebied zou verwelkomen.

In zijn commentaar van 29 maart, onmiddellijk na het einde van de besprekingen in Istanbul, was het hoofd van de Russische delegatie, Medinski, resoluut optimistisch. Hij verklaarde dat de besprekingen over het verdrag over de neutraliteit van Oekraïne op het punt stonden hun praktische fase in te gaan en dat, rekening houdend met de complexiteit van een tekst waarbij zoveel potentiële garanten betrokken zijn, het mogelijk was dat Poetin en Zelenski het verdrag zouden ondertekenen tijdens een top in de nabije toekomst.

Rusland staakte zijn offensief op Kiev en trok zich in de dagen daarna militair terug uit het noordelijke front. Deze beslissing werd op 29 maart in Istanbul aangekondigd door de Russische onderminister van Defensie, Alexander Fomin, om “wederzijds vertrouwen op te bouwen”. In werkelijkheid werd deze terugtrekking grotendeels geforceerd en probeerde het Kremlin een militaire mislukking af te doen als een genereuze diplomatieke maatregel. Maar deze terugtrekking had grote gevolgen. Zelensky was er nu van overtuigd dat de Russische militaire machine op het slagveld kon worden teruggedrongen, zo niet verslagen. De bevrijding van de communicatieroutes naar Kiev leidde ook tot een toename van de Westerse militaire hulp. Ten slotte leidde de verplaatsing van de Russische troepen tot de ontdekking van de bloedbaden in Boutcha en Irpine, waar burgers waren verminkt, verkracht en vermoord.

Deze onthulling haalde de eerste dagen van april de internationale krantenkoppen. Op 4 april ging Zelensky naar Boutcha. De volgende dag beschuldigde hij Rusland in een videotoespraak voor de Veiligheidsraad van oorlogsmisdaden en vergeleek hij het Russische leger met de organisatie Islamitische Staat (IS). Desondanks bleven de twee partijen dag en nacht werken aan een vredesakkoord.

Onderhandelaars wisselen actief versies van de tekst uit en begonnen deze te delen met andere partijen. In een “ontwerp” van 12 april werd gespecificeerd dat de garanderende staten onafhankelijk (d.w.z. zonder de noodzaak van consensus) moesten beslissen of ze Oekraïne te hulp kwamen in geval van een aanval. Uit een versie van 15 april bleek dat de Russen deze clausule wilden wijzigen door erop aan te dringen dat hulp aan Kiev alleen mag worden verleend “op basis van een beslissing die door alle garanderende staten is goedgekeurd”. Daarmee gaven een veto aan de waarschijnlijke indringer, Rusland. Volgens een aantekening bij de tekst verwierpen de Oekraïners dit amendement en gaven ze er de voorkeur aan terug te keren naar de oorspronkelijke formule.

De omvang en structuur van het Oekraïense leger waren ook het onderwerp van intensieve onderhandelingen. Op 15 april waren de twee partijen het nog lang niet eens over deze punten. De Oekraïners wilden een regulier leger van 250.000 man; de Russen stelden de limiet op 85.000 man. De Oekraïners wilden 800 tanks; de Russen stonden er slechts 342 toe. De Oekraïners wilden raketten met een bereik van 280 kilometer; de Russen zeiden 40 kilometer. Tijdens de besprekingen werd bewust de grenskwestie vermeden, die was uitgesteld tot de geplande top tussen Poetin en Zelenski.

Ondanks grote meningsverschillen suggereert het ontwerp van 15 april dat het verdrag binnen twee weken zou worden ondertekend. De partijen waren van plan om snel te handelen. “Medio april 2022 waren we dicht bij de afronding en het sluiten van een vredesakkoord”, verklaarde een van de Oekraïense onderhandelaars, Oleksandr Chalyi, op een openbare bijeenkomst in Genève in december 2023³. Waarom liepen de onderhandelingen dan stuk? Poetin gaf de schuld aan de westerse mogendheden, die minder geïnteresseerd waren in vrede dan in het verzwakken van zijn land. Hij beweerde dat Boris Johnson, de toenmalige Britse premier, namens de “Angelsaksische wereld” een boodschap had gestuurd aan de Oekraïners waarin stond dat ze “moesten vechten tot de overwinning was behaald en Rusland een strategische nederlaag had geleden.”

Zonder terug te vallen op de karikatuur die Poetin later durfde te gebruiken, moeten we toegeven dat de westerse reactie op deze onderhandelingen lauw was. Washington en zijn bondgenoten waren zeer sceptisch over de vooruitzichten die het diplomatieke spoor van Istanbul bood. Het communiqué gaat voorbij aan de grenskwestie en er zijn nog steeds veel meningsverschillen. Het Westen had geen vertrouwen in het welslagen van de onderhandelingen.

Sterker nog, volgens een voormalige Amerikaanse functionaris die dicht bij de zaak stond, werd Washington pas geraadpleegd nadat de tekst was gepubliceerd, hoewel het beoogde verdrag de Verenigde Staten juridisch zou hebben verplicht – met name door het te verplichten ten strijde te trekken tegen Rusland als dit land Oekraïne opnieuw zou binnenvallen. In plaats van het communiqué van Istanbul en het daaruit voortvloeiende diplomatieke proces te steunen, besloot het Westen zijn militaire hulp aan Kiev te verhogen en de druk op Rusland op te voeren, met name door middel van een steeds strenger wordend sanctieregime.

“Elke overeenkomst met Poetin zou smerig zijn.”

Het Verenigd Koninkrijk heeft zich bijzonder afkerig getoond van diplomatie. Op 30 maart verklaarde Johnson: “We moeten de sancties blijven opvoeren met een evoluerend programma totdat alle [Russische] troepen Oekraïne hebben verlaten”. Op 9 april landde de premier in Kiev. Hij was de eerste buitenlandse leider die een bezoek bracht sinds het begin van de oorlog. Volgens de Wall Street Journal zei hij toen tegen Zelensky dat “elke overeenkomst met Poetin smerig zou zijn” en dat zoiets zou neerkomen op “een overwinning voor hem [Poetin]: als je hem iets geeft, zal hij het houden, het op de bank zetten en zijn volgende aanval voorbereiden.”⁴

De Amerikanen zijn nog nooit zo expliciet geweest. Maar ze hebben diplomatie nooit gezien als een centraal onderdeel van de reactie op de Russische invasie. Minister van Buitenlandse Zaken Antony Blinken en minister van Defensie Lloyd Austin reisden twee weken na Johnson naar Kiev, voornamelijk om meer militaire steun te coördineren. Zoals de heer Blinken zei op een persconferentie in de door oorlog verscheurde hoofdstad, “de strategie die we hebben ingevoerd – massale steun voor Oekraïne, massale druk op Rusland, solidariteit met meer dan dertig landen die bij deze inspanningen betrokken zijn – levert echte resultaten op.”

Toch dwong het Westen Oekraïne niet om de onderhandelingstafel te verlaten, zoals Poetin beweerde. Zeker, de beloften van militaire steun vanuit het Westen versterken de vastberadenheid van Zelensky, terwijl zijn interesse in de diplomatieke weg niet wordt aangemoedigd door het scepticisme in Londen of Washington. Maar de Oekraïense president zal zelf nooit om Westerse steun vragen bij het zoeken naar een diplomatieke oplossing.

Het verworven vertrouwen van de Oekraïners in hun vermogen om de oorlog te winnen speelt ook duidelijk een rol bij het stopzetten van de onderhandelingen. De Russische terugtrekking en het vooruitzicht van westerse wapenleveranties veranderden de militaire balans. De hoop op een overwinning op het slagveld vermindert vaak de neiging van een strijdende partij om compromissen te sluiten…

Eind april verhardde Oekraïne zijn standpunt door terugtrekking uit de Donbass te eisen als voorwaarde voor elk akkoord. “Een verdrag met Rusland is onmogelijk, alleen capitulatie kan worden geaccepteerd”, verklaarde Oleksiy Danilov, voorzitter van de Oekraïense Raad voor Defensie en Nationale Veiligheid, op 2 mei.⁵

Op 11 april 2024 riep Loekasjenko, de eerste bemiddelaar in de vredesbesprekingen, op om terug te keren naar het ontwerpverdrag van het voorjaar van 2022. “Dit is een redelijk standpunt”, verklaarde hij tijdens een gesprek met Poetin in het Kremlin. “En ook aanvaardbaar voor Oekraïne.” Poetin voegde daar aan toe: “Ze zijn het er natuurlijk mee eens.” In werkelijkheid hebben de Russen en Oekraïners nooit een compromis bereikt. Maar ze hebben wel vooruitgang geboekt door een algemeen kader te schetsen dat de weg vrijmaakt voor een uiteindelijk akkoord.

Na tweeënhalf jaar van bloedvergieten is het de moeite waard om terug te komen op deze weinig bekende episode in de onderhandelingen van Istanbul. De details van het verloop ervan zullen ons helpen begrijpen hoe Poetin en Zelensky in staat waren om grote concessies te overwegen. Als Kiev en Moskou terugkeren naar de onderhandelingstafel, zullen ze veel er veel nuttige ideeën in terugvinden vinden voor het opbouwen van een duurzame vrede.

Dit is een ingekorte versie van een artikel dat in april 2024 verscheen in het tijdschrift Foreign Affairs.

In samenwerking met Le Monde Diplomatique, juli 2024. Vertaald door Jan Reyniers.

1. NOOT VAN DE REDACTIE. Zie Benoît Bréville, “La piste d’Istanbul”, Le Monde diplomatique, juni 2024.
2. “Medinski zei dat de verwachtingen van Rusland in de onderhandelingen met Oekraïne niet werden ingelost” (in het Russisch), 7 maart 2022.
3. “Breaking the impasse to find peace: The Russia-Ukraine war – A Geneva security debate”, Geneva Centre for Security Policy (GSCP), 5 december 2003.
4. Jaroslav Trofimov, “Did Ukraine miss an early chance to negotiate peace with Russia?” The Wall Street Journal, New York, 5 januari 2024.
5. “Danilov zei dat een vredesverdrag met Rusland onmogelijk was en riep op tot voorbereidingen voor een lange oorlog” (in het Oekraïens), 2 mei 2022.