Deel uitmaken van de EU als periferie is voor de betrokken landen een zeer ambivalente ervaring. Een nieuwe uitbreiding zal de aard van de EU ingrijpend veranderen en ook nadelige gevolgen hebben, vooral in de periferieën.
De EU heeft twee, onderling verschillende perifere regio‘s (Ierland kan ook als een EU-periferie beschouwd worden, maar maakte geen deel uit van het onderzoek). Ten eerste is Zuid-Europa, met inbegrip van Italië, de afgelopen jaren het pad van de periferisatie ingeslagen. Er is een kloof ontstaan, vooral na de wereldwijde financiële crisis. Politieke democratiseringsprocessen maakten dat Zuid-Europa (behalve Italië) in de jaren 1980 toetrad tot de EEG. Malta en Cyprus volgden in 2004. Vervolgens zijn de elf lidstaten van Centraal- en Zuidoost-Europa na het einde van de Koude Oorlog toegetreden, voornamelijk als perifere zone met goedkope arbeidskrachten.
Het perspectief “kern-periferie” is vooral gevoelig voor kwesties van machtsongelijkheid en afhankelijkheid, waarbij het de wederzijdse relaties tussen economie en politiek (politieke economie) benadrukt. Zo kunnen we begrijpen hoe de EU functioneert als een hiërarchie met een bijzondere arbeidsverdeling. Verschillende ideologische constructies zoals “anders-zijn”, “zuiders-zijn” of “oriëntalisme (euro-oriëntalisme)” rechtvaardigen die arbeidsverdeling tussen de kern en de periferie.
Bovendien biedt een perifere kritiek op de EU ook een mogelijk perspectief op de uitbreiding van de EU. De EU maakt zonder twijfel mee deel uit van een sterk veranderde internationale context van concurrentie tussen grote mogendheden en de-globalisering. Maar dat roept nieuwe vragen op, zoals wat de geopolitieke uitbreiding betekent voor het politieke project, dat gebaseerd is op ideeën die rechtstreeks ingaan tegen de geopolitiek en de “grootmacht-politiek” uit het verleden. Of hoe kunnen we de uitbreiding aanwenden voor een hervorming van de EU, zodat ze minder ongelijk wordt en meer geneigd is tot samenwerking op basis van de ervaringen van haar periferieën tot nu toe?
Kenmerkend voor de perifere economieën is hun afhankelijkheid van de kerneconomieën. Die afhankelijkheid neemt diverse vormen aan: investeringen (directe buitenlandse investeringen), innovaties en onderzoek, maar ook kapitaal. Interne zwakheden en gebreken zoals verregaande financialisering van de economie, onderontwikkeling van de binnenlandse markt, structureel dualisme, afhankelijkheid van export of goedkope arbeid zijn typisch voor perifere economische modellen. Beide periferieën zijn bovendien onderhevig aan politieke of systemische discontinuïteit.
De huidige EU heeft twee fundamentele perifere economische modellen, die onderling verbonden zijn door netwerken van afhankelijkheid ten opzichte van de kernlanden in de EU en de wereldeconomie. Die afhankelijkheid betekent dat de perifere landen zwakker staan. Ze zijn eerder gedwongen zich aan te passen aan de prioriteiten van de kerneconomieën en mee te stappen in een “race to the bottom” om buitenlandse investeerders — buitenlands kapitaal — de beste voorwaarden te bieden.
De oostelijke lidstaten werden gastlanden voor overwegend Duitse investeringen, wat gedeeltelijk bijdroeg aan de de-industrialisatie van Zuid-Europa.
Belangrijk hierbij is dat het bestaan van de EU niet rechtstreeks verantwoordelijk is voor die situatie. Het recente EU-project is slechts een erfgenaam van het historisch kapitalisme, en als zodanig reproduceert het gewoon oudere bestaande patronen. Als we kijken naar de kaart van Europa aan het einde van de 16e eeuw (het einde van de Spaanse en Portugese accumulatiecyclus), kunnen we samenvattend zeggen dat de kaart van de kern en de periferieën merkwaardig genoeg niet significant is veranderd. In die zin bood de EU de Europeanen geen nieuw of alternatief project aan, d.w.z. een project dat zou verschillen van het historisch kapitalisme (Wallerstein). Maar uiteraard is het kapitalisme, zoals Chase-Dunn, Braudel en vele anderen aanvoeren, afhankelijk van het bestaan van periferieën. Dit maakt de studie van periferieën nog interessanter.
Onder het kapitalisme vertaalt economische macht zich in politieke macht en omgekeerd. Onder het neoliberale kapitalisme wordt het politieke domein gekoloniseerd door de economische noodzaak, met destructieve gevolgen voor samenleving en democratie. Helaas is de huidige EU sinds het begin van de jaren negentig geschraagd op neoliberale concepten. De neoliberale hegemonie leidt tot een proces van de-democratisering en depolitisering in de Europese en nationale context. Het neoliberale bestuur wil de kapitalistische eigendomsrechten loskoppelen van de democratie of van democratisch bestuur. Het werpt bewust hindernissen op tegen de democratisering van de economie en van de economische relaties. Aan de andere kant legitimeert het met de notie van ‘vrijheid’ zijn beleid; het creëert constitutionele obstakels tegen verandering en fragmenteert, atomiseert en verdeelt tegelijkertijd de maatschappij. Beide EU-periferieën dienden op verschillende momenten om het neoliberale model te bevestigen, te reproduceren of te beschermen/legitimeren, een model dat vaak de belangen dient van het multinationale kapitaal met maatschappelijke zetel in de kerneconomieën. Het neoliberaliserings-proces was in die zin een tweebaansweg.
Economische crises hebben vaak een sterke negatieve impact op perifere economieën, zelfs in vergelijking met de kerneconomieën, zoals is gebleken in de wereldwijde financiële crisis in Zuid-Europa of de recente energiecrisis en inflatie in Centraal Oost-Europa. De ernst van die crises heeft gevolgen voor de perifere lidstaten en de hele EU. Toch hebben de kerneconomieën nog altijd een grotere manoeuvreerruimte om de crisis aan te pakken. Kijk maar naar de reikwijdte en mogelijkheden van het Duitse economische, fiscale en sociale beleid tussen 2008 en 2009 met betrekking tot overheidssteun voor de reële economie en de algemene bevolking.
De donkere kant van de EU in de periferieën
Het EU-lidmaatschap wordt vaak gezien als eenduidig positief nieuws voor de perifere economieën. Historisch gezien was het een recept voor welvaart op gelijke voet met de modellanden (die toevallig in de Europese kern liggen). Helaas is dit maar gedeeltelijk waar. Het andere deel zit verborgen in de andere (donkere) kant van de werking van de EU. Wat het betekent om een periferie van de EU te zijn, vat ik op basis van ons onderzoek samen als volgt:
De periferieën hebben minder manoeuvreerruimte in het beleid en de besluitvormingsprocessen van de EU, en hun afhankelijkheid is of kan op veel manieren een politiek obstakel vormen. Dat betekent ook dat de periferieën minder kans hebben om de uitkomst te beïnvloeden of een Europees beleid te formuleren dat aansluit bij hun belangen (zoals problemen te boven komen die veroorzaakt zijn door afhankelijkheid allerlei).
De perifere staten hebben minder autonomie om zichzelf een uitzondering op de regels toe te staan. Doen ze dat toch, dan worden ze vaak geconfronteerd met harde kritiek op basis van “afwijkende” argumenten (zie het voorbeeld van Griekenland tijdens de financiële crisis en het OCHI-referendum).
Hun Europees beleid is gericht op allianties met de kernstaten, maar potentieel gelijksoortige onderlinge allianties zijn uit den boze. De partnerschappen met de kernlanden zijn wel vaker asymmetrisch, wat de wederkerigheid ervan sterk aan banden legt. Dit geldt met name voor Duitsland en Frankrijk. Bovendien geven het ideologische landschap en de vindingrijkheid van de perifere staten vaak de voorkeur aan copy-paste of imitatie in plaats van authenticiteit of ontlenen. De periferieën van de EU zijn te vaak volgelingen of “epigonen”, waardoor ze de status quo in de hegemonie bevestigen. Het verlenen van vrijstelling van de “regels” hangt hiermee samen.
Veel neoliberale ‘verworvenheden‘ werden met succes ingevoerd tijdens en na de oostelijke uitbreiding van de EU.
Tot slot zijn de perifere landen van de EU op twee verschillende manieren ondervertegenwoordigd. Ze zijn minder aanwezig in de instellingen, organen en agentschappen van de EU (vanwaar hun geringere invloed in de hierboven genoemde besluitvormingsprocessen). Vaak worden ze vertegenwoordigd door de stemmen uit de kern, wat betekent dat ze niet voor zichzelf kunnen spreken. Of ze kunnen het wel, maar dan weerspiegelen ze rechtstreeks de verwachtingen en normen van de kern binnen hun bevestigende rol. Voor perifere samenlevingen is de kern/het centrum de plaats van autoriteit. Kortom, de macht van het centrum in de EU komt neer op een hegemonie zonder overheersing. Zelfs wanneer we ons richten op cijfers en gegevens over economische prestaties, is dit een cruciale nuance. Die complexe situatie, hun perifeer karakter of wat we hun perifeer-zijn zouden kunnen noemen, betekent dat de sociaaleconomische ontwikkeling van die landen veel “voorwaardelijker” en kwetsbaarder is. Bovendien is de perifere ontwikkeling ook “gebonden”, in die zin dat ze nooit uit haar positie als periferie kan treden tenzij ze het zichzelf reproducerende patroon van de kern-periferie relatie in vraag stelt.
Zoals vermeld, was de zogenaamde uitbreiding naar het oosten een essentieel element in het laboratorium van de neoliberaliseringsprocessen in de EU. Veel neoliberale “verworvenheden”, zoals de systematische verzwakking van de arbeidersbeweging en vakbonden of sociale dumping, werden met succes ingevoerd tijdens en na de uitbreiding. In het geval van Centraal Oost-Europa ging het postsocialistische transformatieproces, gebaseerd op de Washingtonconsensus, hand in hand met het integratieproces in de EU. Een goed werkende “markteconomie” (geen sociale markteconomie) was een voorwaarde voor het EU-lidmaatschap. De Washingtonconsensus legde de nadruk op privatisering, deregulering en liberalisering, en was oorspronkelijk bedoeld als recept voor de economische ontwikkeling van Latijns-Amerikaanse landen met schulden en een heel andere economische structuur dan de economieën van het staatssocialisme. Dit hoefde echter geen obstakel te vormen.
Die twee processen, de postsocialistische transformatie en de toetreding tot en integratie in de EU, liepen in elkaar over en ondersteunden elkaar veelal. Onder het toeziend oog van de EU kwam de banksector in Centraal Oost-Europa bijvoorbeeld overwegend in buitenlandse handen, wat nog altijd een van de belangrijke structurele factoren is van de economische ontwikkeling en perifere positie van die landen.
Het algemene resultaat van de transformatie/Europeanisering was wat we een “concurrentiestaat” noemen. Die is gekenmerkt door lage lonen, een flexibele arbeidsmarkt, losse arbeidsverhoudingen, gedecentraliseerde onderhandelingen en belastingregimes die investeerders en bedrijven bevoorrechten. Het algemene accent kwam in de EU op concurrentie te liggen, een van de toonaangevende ideologische pijlers van het neoliberalisme. Dit verzwakte de solidariteit in de Unie en droeg bij tot onderlinge concurrentie tussen de landen van de periferie. In sommige sectoren, zoals de auto-industrie, werden de Oost-Europese lidstaten gastlanden voor voornamelijk (maar niet alleen) Duitse investeringen in de industriële productie en droegen hierdoor gedeeltelijk bij aan de de-industrialisatie van Zuid-Europa.
Er was dus niet alleen concurrentie tussen de kern en de periferie, maar ook tussen de landen van de periferie van de EU, die hun goedkope arbeidskrachten inzetten als belangrijk relatief voordeel, en de lokale industriële tradities in Centraal- en Oost-Europa. In 1991 kocht de Duitse producent Volkswagen het Tsjechische bedrijf Škoda op en opende daarna twee Audifabrieken in Hongarije. In 2002 besloot Volkswagen 10% van de productie van de Spaanse Seat Ibiza te delokaliseren van Catalonië naar Slowakije. De reden: de arbeidsflexibiliteit in Slowakije en het mislukken van de onderhandelingen met de vakbonden in Spanje. Ter vergelijking enkele cijfers van de OESO: in 2002 bedroeg het gemiddelde jaarsalaris in Slowakije 17.226 dollar, in Spanje 43.018 dollar en in Duitsland 52.023 dollar. Het gemiddelde loon van de Slowaakse werknemer lag dus tweeënhalf keer lager dan in Spanje en meer dan drie keer lager dan in Duitsland.
De wereldwijde financiële crisis heeft aangetoond dat de financialisering en de tertiarisering (de overheersing van de dienstensector in de economie, zoals toerisme) van Zuid-Europa essentiële oorzaken zijn van economische problemen en belangrijke obstakels vormen voor ontwikkeling. Terwijl Zuid-Europa zijn industriële model niet kon voltooien, was zijn economische dynamiek voornamelijk gebaseerd op financialisering en schulden (het zogenaamde demonstratie-effect). De ingrijpende gevolgen van de wereldwijde financiële crisis, en dit niet alleen in Griekenland, brachten de beloften van sociaaleconomische convergentie ernstig aan het wankelen. In verschillende EU-lidstaten — Cyprus, Griekenland, Italië, Spanje en Portugal — vertonen de economieën sinds 2008 een onderbroken convergentie. Meer nog, de verschillen in welvaart zijn nog groter geworden.
Omgekeerd is de convergentietrend in de oostelijke EU-periferie zeer ongelijk en meestal gebaseerd op export (zelfs als we de Baltische staten als een uitzondering beschouwen en landen als Kroatië en Bulgarije dicht bij het zuidelijke perifere model liggen). Terwijl grootstedelijke gebieden in Tsjechië, Polen, Slowakije of Hongarije in koopkrachtstandaard soms bijna het dubbele van het EU-gemiddelde bbp per hoofd van de bevolking hebben bereikt, toont het regionale beeld een sterke polarisatie tussen grootstedelijke gebieden en de zwakste regio‘s van die landen. Die landen vertonen aanzienlijke regionale verschillen die in Zuid-Europa niet voorkomen en die politieke gevolgen hebben die wellicht kunnen worden toegeschreven aan het op directe buitenlandse investeringen gerichte model en aan de mislukking van het nationaal en regionaal EU-beleid, waaronder het cohesiebeleid. In het geval van het zuiden wordt de economische divergentie gekenmerkt door geringe economische resultaten, toenemende precarisering van arbeid en een daling van het reële inkomen (evenals van de lonen).
Ik ga ervan uit dat de vroege opkomst van het linkse en rechtse populisme in beide periferieën verband houdt met structurele problemen, die te maken hebben met hun perifere economische modellen en met de frustratie van hun pogingen om de achterstand in te lopen zonder daar ooit in te slagen. Anderszins maakte de Europese integratie van Zuid-Europa in de jaren 1980 en van Centraal Oost-Europa in de jaren 1990 deel uit van neoliberale globaliseringsprocessen. In de jaren 1980 was dat niet erg uitgesproken, maar in de jaren 1990 zijn beide periferieën almaar meer geglobaliseerd. Het Europese integratieproces en de neoliberale globalisering hebben elkaar wel degelijk versterkt.
De opkomst van het populisme houdt verband met het perifere economische model van die landen en met de frustratie van hun pogingen om hun achterstand in te lopen zonder daar ooit in te slagen.
Om mijn betoog samen te vatten: als we naar de EU kijken vanuit het perspectief van de periferie (en de kern), worden de oorzaken van verschillende problemen begrijpelijker. Vanuit dat perspectief is ook een opbouwende kritiek op de EU mogelijk. Het belicht immers een aantal belangrijke asymmetrieën eigen aan de EU en haar (dis)functioneren. Er is in de EU bijvoorbeeld een gebrek aan nieuw ontwikkelingsbeleid, dat rekening houdt met de feitelijke situatie en het potentieel van de perifere economieën. Dit zou betekenen dat de EU het concurrentieparadigma moet loslaten en de economie moet decentraliseren en democratiseren. Maar het betekent ook dat ze niet langer haar economische hervormingen en beleid mag uitwerken binnen het paradigma “one size fits all”, als een model dat toepasbaar is voor elke lidstaat.
Het nieuwe ontwikkelingsbeleid zou zich moeten richten op verschillende problemen, zoals een zwakke lokale economie/binnenlandse markt, structureel dualisme, afhankelijkheid van technologie en kapitaal, sociaaleconomische regionale verschillen en de stimulering van de intra-Europese markten (in plaats van te vertrouwen op wereldwijde export) via nieuw industriebeleid en innovatie, enz.. Dergelijke stappen zouden een enorme verbetering betekenen voor de EU, inclusief haar kerneconomieën met hun interne periferieën (die zeer vergelijkbare problemen ervaren als beide EU-periferieën).
De periferieën van de EU moeten hun perifere karakter echter politiseren in plaats van het te ontkennen en de kern na te bootsen. Dat is voorlopig niet het geval. Vooral liberale instellingen in beide EU-periferieën ontkennen nog altijd de perifere machtsdynamiek van hun status in de EU. Ze reproduceren het kern-periferie model met het argument dat het zou volstaan “de achterstand in te lopen” door modellen te kopiëren die in de kern zijn uitgewerkt (en gevormd door de context van de kern) om op een dag te convergeren, ongeacht de perifere realiteit op het terrein. Volgens onze studie zal dit niet lonen. Bovendien reproduceert het “inhaalmodel”, dat vaak gebaseerd is op de logica van “one size fits all”, de perifere positie en alle problemen die daaruit voortvloeien.
De ‘geopolitieke’ EU?
De recente Europese Unie is in veel opzichten een kind van het einde van de Koude Oorlog. Het einde van dit systemische, militaire en ideologische conflict maakte de opbouw van een vreedzaam Europa mogelijk, alsook de verdere uitbreiding in 1995, 2004, 2007 en 2013 naar een verenigd continent toe. Als instelling ging de EU op een bijzondere manier om met veiligheidskwesties. Na het einde van de Koude Oorlog bleef het de veiligheid “uitbesteden” aan de NAVO zonder de eigen autonome instrumenten te ontwikkelen. De vervlechting van de NAVO en de EU betekent dat de niet-Europese macht, de VS, een cruciale factor blijft voor de veiligheid in Europa.
De oorzaken van het huidige conflict in Oekraïne en de rivaliteit tussen de VS en Rusland zijn complex; sommige komen voort uit structurele problemen en veranderingen op wereldvlak, andere uit binnenlands beleid. Een andere dimensie van dit conflict heeft te maken met het feit dat Rusland openlijk de EU als toonaangevende macht op het gedeelde continent afwijst, met de ineenstorting van het Oostelijk Nabuurschapsbeleid als gevolg. Niettemin heeft deze oorlog de mondiale dynamiek veranderd; hij heeft het Europese veiligheidssysteem ernstig door elkaar geschud en de geopolitieke concurrentie opnieuw binnengeloodst. Hierdoor verandert ook de aard van het uitbreidingsproces en bijgevolg het karakter van de EU.
Laat me twee dingen verduidelijken. Ten eerste is de EU Europa niet. Voor wie naar de marge wordt verwezen of vrijwillig aan de kant blijft staan, kan de vergelijking tussen de EU en Europa in sommige gevallen zelfs een bron van vervreemding zijn. Het is een slechte en, eerlijk gezegd, zelfs arrogante gewoonte om over de EU te spreken alsof het over Europa gaat, en zich het begrip met zulke uiteenlopende betekenissen toe te eigenen. Ten tweede twijfelen wij er niet aan dat Oekraïne, Moldavië of Georgië een Europese bestemming hebben en dat ze, door hun unieke karakter, onderdeel van Europa zijn, met of zonder de EU. Ze geven ook uitdrukking aan de diversiteit van ons continent, die in de plaats zou moeten komen van de overheersende en op het Westen gerichte informatiebronnen voor de media, politici en het bredere publiek in de westelijke delen van de EU. Als ideologie van voormalige koloniale grootmachten is West-centrisme nog altijd in de kern van de EU verankerd.
Het probleem ligt elders. De recente drang naar uitbreiding van de EU met voormalige Sovjetlanden belooft een nieuw soort gemeenschap in Europa. De voorgestelde uitbreiding houdt voornamelijk verband met geopolitiek of, preciezer gezegd, met de strijd om ruimte, hulpbronnen en hegemonie. In het verleden gingen de uitbreidingsprocessen meer over de economie of, beter gezegd, over globalisering, terwijl de EU als op waarden gebaseerde gemeenschap relatief sterk naar voren kwam. Het nieuwe geopolitieke accent gaat hand in hand met militarisering en beveiliging binnen de EU. De EU nodigde Oekraïne uit om de toetredingsonderhandelingen op te starten tijdens een militair conflict, het ernstigste conflict sinds de Tweede Wereldoorlog in Europa. Bovendien werd het land uitgenodigd tijdens het conflict zonder dat de uitkomst ervan duidelijk was.
Dat is ongezien. De EU begint toetredingsgesprekken met het land in oorlog van wie de territoriale integriteit ernstig is aangetast. Er is een toenemende trend om het lidmaatschap van Oekraïne te legitimeren door de oorlog met Rusland (de niet-Europese Andere). Het bloed dat in Oekraïne vloeit, dat al een echo is van de Eerste Wereldoorlog en zijn gruwel, wordt in de Europese publieke ruimte gebruikt als een plausibel argument voor lidmaatschap. Natuurlijk is het toetredingsproces ingewikkeld en verre van kinderspel, zoals blijkt uit het voorbeeld van Turkije, maar we moeten nadenken over die ontwikkeling. Bovendien hebben Moldavië en Georgië, de volgende twee kandidaten voor lidmaatschap, ook onopgeloste territoriale kwesties, en hun lidmaatschap zal, ongeacht wat zij willen of wat de EU zal verkondigen, niet onbelangrijk zijn voor Rusland. Zoals gezegd heeft Rusland het veiligheidsmodel van de EU flink uitgedaagd, wat leidde tot de oorlog in Oekraïne als zichtbaar voorbeeld van de diepe structurele crisis van de Europese veiligheidsarchitectuur. Uit de geopolitieke uitbreiding blijkt dat de toetreding van die landen meer wordt ingegeven door de complexe rivaliteit met Rusland in Oost-Europa. Dit is niet zomaar een detail.
De voorgestelde uitbreiding houdt verband met geopolitiek en gaat hand in hand met de militarisering en beveiliging binnen de EU.
De uitbreiding zoals die nu wordt overwogen zou zowel de militarisering als de beveiliging versterken. Als die een nieuw hegemoniaal paradigma in de EU zouden worden, moeten we die twee processen zien als een bedreiging voor de democratie in de EU en een obstakel voor de noodzakelijke democratisering ervan. Militarisering betekent een verlies van aanzienlijke middelen in naam van veiligheid en oorlog. Het vergroot de kans op grotere militaire conflicten, ook al wordt het tegenovergestelde beweerd als zou dat dan een typisch “onbedoeld gevolg” zijn. Voor de neoliberale staat waren overheidsuitgaven voor veiligheid en het leger nooit een probleem.
Het robuuste veiligheidsapparaat is ook een goede bondgenoot van de neoliberale status quo, vooral als het de afschaffing van de verzorgingsstaat inhoudt en komaf kan maken met een radicalisering van de klassenstrijd. Het is inderdaad merkwaardig hoe snel het zogenaamd liberale establishment in de EU in hun beleid en retoriek kon overschakelen op gemilitariseerde en onliberale taal, vijandbeelden en zelfs oorlogspropaganda, na tientallen jaren van beweringen over het “postmoderne” karakter (in tegenstelling tot de Realpolitik) van de internationale betrekkingen in de EU en hun zogenaamd liberalisme en democratische ethos.
Er zijn nu al opvallende veranderingen. In 2021 heeft de EU een “Europese Vredesfaciliteit”3 gecreëerd met een financieel budget van 12 miljard euro voor 2021-2027. De bestaansreden van die faciliteit luidt “handhaving van de vrede, voorkoming van conflicten en versterking van de internationale veiligheid”. De twee pijlers die dit doel moeten dienen zijn niet diplomatie of vredesmissies, maar “militaire operaties” en “steunmaatregelen”. Bovendien wordt de faciliteit gebruikt om de EU-landen te vergoeden voor ten minste een deel van hun kosten voor wapens, munitie en andere militaire hulp die ze geven aan landen buiten het blok, tegenwoordig vooral Oekraïne.
Beveiliging betekent de “vertaling” van gebruikelijke politieke kwesties naar “nationale veiligheidskwesties”. Zonder de risico‘s die voortvloeien uit de ernstige schendingen van het internationaal recht door Rusland te willen onderschatten, is het raadzaam zeer voorzichtig te zijn met beveiliging, vanwege de gevolgen ervan voor de democratie in eigen land. Kritiek op de regering (of het EU-beleid) kan al snel “verraad” worden, ongemakkelijke ideeën kunnen opeens een “pro-Russische houding” zijn en de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van onderzoek kunnen worden opgeschort omdat “we in oorlog zijn” in een regime waarin meer beveiliging voorop staat. Dit zijn zorgwekkende praktijken die na de Russische invasie in Oekraïne in te veel EU-lidstaten de kop hebben opgestoken.
Bovendien gaan die processen gepaard met een ernstige crisis van de traditionele diplomatie, die op een zijspoor wordt gezet: diplomatie als een poging om compromissen en oplossingen te vinden met bedenkelijke partners met andere meningen en belangen, met andere politieke systemen en politieke culturen en met een andere kijk op de wereld. Het lijkt erop dat het Europa van vandaag niet langer een plek is waar de EU en Rusland naast elkaar kunnen bestaan. In plaats daarvan hebben die twee actoren hevig gebotst rond Oekraïne (en de westelijke delen van het post-Sovjetgebied) en eisen ze allebei hun hegemonie op. De uitbreiding van de EU wordt onvermijdelijk onderdeel van dat conflict, terwijl de EU als gemeenschap op heel andere fundamenten is gebouwd.
Onzekere toekomst
De Tsjecho-Slowaakse president en oprichter van de moderne Tsjechische(-Slowaakse) staat, Tomáš Garrigue Masaryk, zei ooit: “Staten worden in stand gehouden door de ideeën waaruit ze zijn ontstaan.” De EU is misschien geen staat, maar wel een gemeenschap die gebaseerd is op specifieke basisideeën. Eén daarvan was vrede als voorwaarde voor welvaart, vrijheid en democratie. In de inleidende tekst van het Verdrag van Rome (1957) staat: “Vastbesloten door deze bundeling van krachten de waarborgen voor vrede en vrijheid te versterken en de overige Europese volkeren die hun idealen delen, oproepende zich bij hun streven aan te sluiten…” Vijftig jaar later lezen we het volgende in het Verdrag van Lissabon (2007): “De Unie heeft als doel de vrede, haar waarden en het welzijn van haar volkeren te bevorderen.” Is de zogenaamde geopolitieke uitbreiding in harmonie met de EU als vredesbevorderende gemeenschap? Wat te denken van woorden als “Oekraïners laten een heel continent zien wat het betekent om Europeaan te zijn4. Ze tonen de wil om te vechten en het is aan ons om te zorgen voor een toekomst die de strijd waard is.”? Als de deugd van militaire conflicten een nieuw toetredingscriterium wordt, wat betekent dit dan voor de toekomst van het EU-project?
We nemen de aangekondigde plannen voor EU-lidmaatschap van Oekraïne best au sérieux en niet als loutere retoriek — een strategisch gebruik van op normen gebaseerde argumenten — die de Oekraïense inspanningen aan het front, de verliezen en de onvoorwaardelijke Europese hulp aan Oekraïne in de ogen van de wereld probeert te verantwoorden. Die geopolitieke uitbreiding roept nog een andere reeks vragen op.
Als Oekraïne, Moldavië en Georgië lid worden (en als dit het geval is met de Westelijke Balkan, die twee decennia op zijn lidmaatschap heeft gewacht), betekent dit onvermijdelijk de toetreding van de volgende periferie van de EU of de volgende verdere toename van het perifere karakter van de EU. Vermoedelijk zullen daardoor de huidige zuidelijke en oostelijke periferieën van de EU in een heel nieuwe situatie terechtkomen. Tegelijk zal geen van de problemen met hun complexe perifere afhankelijkheid verdwijnen of opgelost raken. Onlangs schatte het Institut der Deutschen Wirtschaft dat het lidmaatschap van Oekraïne tussen de 130 en 190 miljard euro zou kosten op basis van het recente meerjarig financieel kader van de EU voor de jaren 2021-20275. Van dit bedrag zou tussen de 70 en 90 miljard euro naar landbouwsubsidies gaan en tussen de 50 en 90 miljard euro naar het cohesiebeleid.
De Duitse denktank wijst op de noodzaak van een hervorming van de EU, wat een hint is om een discussie te starten over wat voor soort hervorming nodig is en op basis van welk sociaaleconomisch paradigma zo‘n hervorming zou moeten plaatsvinden. In het huidige concurrentieparadigma betekent dit een nieuwe intensivering van de intraperifere concurrentie en een versterking van het kern-perifere karakter van de EU (door de toename van de sociaaleconomische ongelijkheid tussen de leden). De nieuwe uitgebreide EU zal niet minder, maar meer middelen en meer herverdelingsbeleid nodig hebben dan de huidige. De vraag is of de huidige EU hier klaar voor is en in hoeverre zij een evenwicht kan vinden tussen sociaaleconomische ontwikkeling en veiligheid.
In het huidige concurrentieparadigma betekent uitbreiding dat de intraperifere concurrentie wordt aangewakkerd en het kern-periferie karakter van de EU verder wordt versterkt.
De pandemie, de Russische invasie in 2022 en de daaropvolgende energiecrisis en inflatie hebben de economieën in de EU in zeer ongelijke mate verzwakt. Aan de horizon doemt ook het mogelijke economische conflict met China op, terwijl de meeste EU-regeringen van plan zijn de militaire uitgaven te verhogen. In 2024 zullen de EU-lidstaten een recordbedrag van 240 miljard euro investeren in defensie5. In 2022 gaven drie perifere lidstaten — Griekenland, Polen en Litouwen — meer dan 2% van hun bbp uit aan defensie, Slowakije, Hongarije en Slovenië 1,8%. Er bestaat een reële kans dat de EU in een expansiefuik terechtkomt die niets gemeen heeft met democratische of sociale waarden, maar alles met expansionistische erfenissen uit het imperialistische verleden.
De volgende kernvraag luidt: welke plaats zal de democratie (een nog ontbrekende pijler in de EU) innemen in deze door uitbreiding gestuurde hervorming? De huidige EU lijdt aan een democratisch deficit als gevolg van haar institutionele constructies. Bovendien is de macht in de EU ook asymmetrisch verdeeld tussen grote en kleine economieën en staten. De EU-instellingen zijn overwegend in handen van West-Europeanen, zelfs twintig jaar na de uitbreiding in 2004. Als we kijken naar 72 EU-entiteiten en 89 leidinggevende posities in de uitvoerende structuren van de EU tussen 2004-2020, vinden we dankzij de gegevens van European Democracy Consulting dat 50,6% van de benoemingen aan ambtenaren uit West-Europa (kern) zijn toebedeeld en 8,5% uit Noord-Europa. Daarnaast slechts 9,2% aan ambtenaren afkomstig uit Centraal Oost-Europa en 31,7% uit Zuid-Europa. Volgens de VoteWatch-rating uit 2021 staan er in de top 100 van meest invloedrijke Europarlementariërs slechts 13 uit Centraal Oost- en Zuidoost-Europa en 27 uit Zuid-Europa, terwijl er 56 uit West-Europa komen.
Het is waarschijnlijk geen toeval dat er ook een enorme kloof is wat de opkomst betreft bij het Europese verkiezingsproces. In 2019 brachten slechts 28% van de Tsjechen, 22% van de Slowaken, 29% van de Kroaten, 28% van de Slovenen en 30% van de Portugezen hun stem uit. Als we kijken naar informele beïnvloeding zoals lobbyen in de EU, wat helaas niet illegaal is en vaak een effectieve manier om het besluitvormingsproces in de EU te beïnvloeden, blijven Centraal Oost- en Zuidoost-Europa bovendien ver achter. In 2024 was 9,3% van de lobby‘s uit alle elf Centraal Oost-Europese landen actief in de EU, terwijl Duitsland en Frankrijk alleen al goed waren voor meer dan 28%. De kernlanden van de EU beschikten in totaal over 72% van de geregistreerde lobby‘s in de EU, terwijl Zuid-Europa 18,5% van het totaal aantal geregistreerde lobby‘s voor zijn rekening nam.6
De discussie over de hervorming van de EU op basis van de afschaffing van het vetorecht in de besluitvorming en hiermee verbonden het conflict in Oekraïne en de mogelijke uitbreiding, verhoogt in dit licht alleen maar de risico‘s van een feitelijk en al zichtbaar gebrek aan democratie in de EU. Er is een duidelijk (symbolisch) probleem van ondervertegenwoordiging in de huidige EU, dat niet kan worden gezien als een gebrek aan vertegenwoordiging, maar ook als een gebrek aan invloed en de mogelijkheid om authentieke politieke eisen te formuleren (niet alleen eisen die vanuit het centrum worden overgenomen). Bovendien kan dit probleem nog worden versterkt door almaar meer verschillende realiteiten en percepties van realiteiten in het Brusselse politieke centrum met zijn aanpak van “one size fits all” en ondervertegenwoordigde nationale periferieën. Het hoeft geen betoog dat het gevoel gehoord te worden en vertegenwoordigd te zijn essentieel is voor de legitimiteit van elke sociale organisatie en instelling.
De discussie over de toekomstige uitbreiding moet ook gaan over de recente ervaringen van de EU-periferieën met hun lidmaatschap en de toekomstige verwachtingen van de EU-burgers (ongeacht of ze uit de periferie of de kern komen) omtrent de toekomst van dit project. De recente periferieën van de EU zouden eerlijk moeten zijn tegenover Oekraïne, Moldavië en Georgië. Als dit werkelijkheid wordt, zal hun lidmaatschap volgens het huidige model betekenen dat Oekraïne en andere landen slechts de volgende periferie van de EU zullen zijn, zo niet een perifere militaire grens met veiligheidsopdrachten, zoals sommige leiders in de EU botweg aangeven.7 Dit betekent een perspectief van afhankelijke economische groei of zelfs onderontwikkeling als gevolg van structurele gebreken en beleidsfouten. Het EU-lidmaatschap is immers niet het wondermiddel, noch een deus ex machina, die de bestaande problemen voor welk land ook oplost. Een integratie als periferie is een enigszins ambivalente ervaring. Wat de sociaaleconomische convergentie betreft zijn de resultaten gemengd, maar ze liggen ver van de beloften van de politici en de verwachtingen van de kiezers. Ten slotte, als de uitbreiding nog steeds is ingebed in het concurrentieparadigma zoals in het verleden, zal dit nadelige gevolgen hebben, vooral in de periferieën, waar zich de belangrijkste concurrentie afspeelt.
De perifere landen zijn gedwongen zich aan te passen aan de prioriteiten van de kerneconomieën en mee te stappen in een ‘race to the bottom‘
Als de geplande geopolitieke uitbreiding wordt gerealiseerd, komt het probleem van het perifere karakter voor de werking van de EU nog duidelijker naar voren, met nieuwe winnaars en verliezers en bijgevolg nieuwe problemen. Daarentegen blijven de oude problemen onopgelost, zoals onze studie in tal van voorbeelden laat zien. Het lijkt er niet op dat er een verschuiving komt in het beleid om het perifere karakter en de afhankelijkheid in het EU-beleid bevredigend aan te pakken. In plaats daarvan doen zich nieuwe verschuivingen voor en ontstaan nieuwe transformaties die de grondgedachten van de EU op hun kop zetten. Onder het nieuwe geopolitieke regime heeft de gemilitariseerde en beveiligde EU waarschijnlijk nog weinig weg van de EU uit het verleden, terwijl de toekomst onzeker en eerlijk gezegd zorgwekkend is.
Ondertussen blijft ongelijkheid een onderdeel uitmaken van de Europese kwesties. Er is een reëel gevaar van een nieuwe alliantie tussen geherstructureerd neoliberalisme en militarisering. Hoe dan ook zal de polarisatie tussen de periferie en de kern van de EU niet verdwijnen; ze zal alleen maar worden versterkt en in het ergste geval de EU verlammen. Ondertussen zal de mondiale perifere positie van de EU en Europa de komende decennia waarschijnlijk alleen maar in snelheid toenemen. Eén ding is duidelijk: zolang de EU oorzaken verwart met gevolgen en externe expansie in de plaats stelt van hervormingen en probleemoplossing met als doel het bestaande model zonder substantiële hervormingen te bestendigen, kan het niet groeien en bloeien in moeilijke tijden.
Footnotes
- Hoewel mijn tekst werkt met algemene stellingen en overwegingen, zijn deze empirisch gebaseerd op het uitgebreide onderzoek (2022) van “100 Shades of the EU: Mapping the Political Economy of the EU peripheries“, waarvan ik co-auteur ben.
- Ik benadruk echter bewust perifere perspectieven in dit artikel en in het onderzoek dat ik hierboven citeer. Dit betekent niet dat ik me niet bewust ben van de vele problemen in de kernlanden van de EU of van het bestaan van interne periferieën in de kernlanden (en regio‘s die als ‚semi-kern‘worden gekenmerkt in de perifere economieën). Ik ben van mening dat de perifere positie een onderscheidende benadering is die kan helpen in de zoektocht naar alternatieve trajecten voor EU-integratie.
- European Peace Facility. (2024, 16 februari). Service For Foreign Policy Instruments. https://fpi.ec.europa.eu/what-we-do/european-peace-facility_en
- Rasmussen, A. F. (2023, 13 december). Ukraine must join the European Union. POLITICO. www.politico.eu/article/ukraine-must-join-the-european-union/5
- Latest news. (2023a, november 30). Default. https://eda.europa.eu/news-and-events/news/2023/11/30/record-high-european-defence-spending-boosted-by-procurement-of-new-equipment#:~:text=The%20European%20Defence%20Agency%20(EDA,eighth%20year%20of%20consecutive%20growth.7
- Search | lobbyfacts. (z.d.). www.lobbyfacts.eu/
- Čtk. (1970, 1 januari). Aktuálně.cz. Aktuálně.Cz — Víte, Co Se Právě Děje. https://zpravy.aktualne.cz/zahranici/evropska-unie-by-se-mela-rozsirit-v-zajmu-sve-bezpecnosti-re/r~4b9e436861fa11eeba63ac1f6b220ee8/
