Van kabinetten tot nutsbedrijven: overal aan de top zie je sporen van consultancybureau’s als McKinsey. De asociale besparingen die ze opleggen komen de burger duur te staan. Uittreksel uit De Consultancy Industrie van Mariana Mazzucato en Rosie Collington.

Twee heren dienen

McKinsey is een vaste partner geworden in de wereld van macro-economische hervormingen. In 2021 werd bekend dat het Italiaanse ministerie van Economie en Financiën onder de nieuwe premier Mario Draghi McKinsey had ingehuurd om het Italiaanse deel van het herstelplan van de Europese Unie van 730 miljard euro binnen te halen. Dit bedrag werd in februari 2021 ter beschikking gesteld om lidstaten te helpen ‘de onmiddellijke economische en sociale schade te herstellen die is veroorzaakt door de covid-pandemie’.¹ Italië zou een van de belangrijkste ontvangers zijn, met ongeveer 191,5 miljard euro voor investeringen in vervoersinfrastructuur,digitalisering, het milieu en ‘structurele hervormingen om de Italiaanse bureaucratie te moderniseren’.² Wat het economisch beleid op deze gebieden zou inhouden mocht de regering zelf uitwerken, hoewel het door de Europese Commissie moest worden goedgekeurd. Draghi kreeg tot april 2021 de tijd om een economische strategie ter beoordeling voor te leggen in ruil voor de fondsen.

1. Adviesbureaus zoals McKinsey, Boston Consulting Group en Bain & Company worden de ‘Big Three’ genoemd. PWC, Deloitte, KPMG en EY maken samen de ‘Big Four’ onder de accountancykantoren uit. Deze worden door overheden, bedrijven en andere organisaties ingezet om voor hen uiteenlopende taken uit te voeren. Wanneer hun consultants door bedrijven worden ingehuurd, hebben de taken waarmee ze worden belast vaak te maken met bedrijfsstrategie, management en specifieke projecten.³

Draghi was in februari 2021 benoemd tot premier. Als president van de Europese Centrale Bank had hij van 2011 tot 2019 toezicht gehouden op de uitvoering van strenge bezuinigingsmaatregelen in de landen van de eurozone, waaronder Italie en Griekenland, tijdens de eerste jaren van de Europese staatsschuldencrisis. Hij verving toen de linkse Giuseppe Conte en de nieuwe regering achtte het noodzakelijk om het ontwikkelen van het herstelplan aan McKinsey uit te besteden, omdat zij het werk dat tijdens de ambtstermijn van Conte was verricht niet goed genoeg vond.⁴ Een onder Conte opgerichte speciale covid-19-taskforce had ook managementconsultants van buitenaf aangetrokken.

Omdat consultancybureaus contracten van klanten in de particuliere sector willen veiligstellen – een veel grotere markt dan opdrachten vanuit de overheid – zijn ze huiverig om advies te geven dat hen kan schaden, zelfs als dit advies gunstig zou zijn voor de samenleving als geheel.

De waarde van het contract van McKinsey met Draghi’s regering was met slechts 25.000 euro miniem in verhouding tot de omvang en de reikwijdte van het uit te voeren werk. De aanloopkosten zijn wellicht zo laag geweest omdat de regering het contract rechtstreeks aan McKinsey kon toewijzen, waardoor de normale aanbestedingsprocedure, die veel tijd in beslag zou hebben genomen, werd omzeild. Volgens de Italiaanse aanbestedingscode is het voor contracten onder de 40.000 euro niet verplicht een publieke aanbesteding af te kondigen.⁵

Vanuit het oogpunt van McKinsey levert zo’n contract misschien niet veel op in termen van directe verdiensten, maar het aangaan van pro-bonocontracten of met een korting ‘leidt later vaak tot lucratieve opdrachten, hetzij met de aanvankelijk gesteunde instelling of elders binnen het bewuste vakgebied’.⁶ In dit geval verschaften de contracten McKinsey op ongekende wijze toegang tot het hart van de overheid.

Een regering kan tijdens een crisis altijd opteren voor verschillende benaderingen, met uiteenlopende gevolgen voor de toekomstige verdeling van gelden binnen de samenleving en de economie. Na de financiële crisis van 2008 kwamen regeringen dus met veel verschillende reacties, van het nationaliseren van banken tot geldverruiming, en van bezuinigingen op de overheidsuitgaven tot strategieën om via export de groei te stimuleren.

De combinatie van beleidsmaatregelen die een regering in haar economische agenda opneemt, creëert een bepaalde matrix van ‘winnaars’ en ‘verliezers’, van mensen die er veel op vooruitgaan en mensen die nauwelijks profiteren of hun levensomstandigheden zelfs zien verslechteren. In de Verenigde Staten bijvoorbeeld, bleek uit onderzoek dat ‘de last van de [financiële] crisis van 2008 onevenredig zwaar op de arbeiders en de armere delen van de samenleving drukte en dat de macht van de vakbonden verder is uitgehold, terwijl de vermogens zich over het geheel genomen snel herstelden. Bovendien konden sommige vermogenden zelfs van de situatie profiteren.’⁷ Het economisch beleid van de Amerikaanse regering en de Federal Reserve had tot gevolg dat rijkdom (vermogen) veel beter werd beschermd dan het levensonderhoud van degenen die weinig of geen inkomen halen uit vermogen. Een ander economisch beleid, dat bijvoorbeeld voorrang zou hebben gegeven aan het scheppen van banen boven het redden van de investeerders van failliete banken, had waarschijnlijk een heel andere verdeling van inkomens opgeleverd.

In het geval van Puerto Rico zouden de partners van McKinsey, ingehuurd om te adviseren over de economische hervorming, hebben geprofiteerd van het advies en de informatie die zij via MIO Partners hadden verkregen. Dit werd gezien als mogelijke belangenverstrengeling. Maar bij werkzaamheden van consultancybureaus voor regeringen kan er ook een systemisch belangenconflict ontstaan. Omdat de meeste consultancybureaus, waaronder McKinsey, vooral toekomstige contracten van klanten in de particuliere sector willen veiligstellen – wat een veel grotere markt is dan opdrachten vanuit de overheid – zijn ze huiverig om advies te geven dat belangrijke klanten en industrieën kan schaden, zelfs als dit advies gunstig zou zijn voor de overheid of voor de samenleving als geheel. Aan tafel zitten bij de regering als het gaat om economisch beleid, wordt door toekomstige klanten zeker gezien als een potentiële bron van invloed en informatie.

Het is ironisch dat Draghi kort na zijn benoeming een verklaring gaf waarin hij de eerste premier van de naoorlogse Italiaanse republiek, Alcide De Gasperi, citeerde: ‘Het werk van vernieuwing zal mislukken (…) als er geen mensen zijn die bereid zijn te zwoegen en zich belangeloos op te offeren voor het algemeen nut.’⁸ Maar net zo goed als managers gebruikmaken van consultants om hun beleid van buitenaf te legitimeren, heeft het inhuren van McKinsey geholpen om steun te verwerven voor Draghi’s economisch herstelplan, zowel in de Europese Commissie als bij het Italiaanse publiek en de nationale media.

Alleen al het kiezen van een consultancybureau met winstoogmerk om mee te denken over beslissingen over de gezondheidszorg heeft invloed op de eindresultaten.

Ook internationale organisaties zijn niet immuun voor de betrokkenheid en invloed van consultancybureaus. Een onderzoeker heeft personen geïnterviewd die zowel als consultant als in internationale beleidsorganen op het gebied van de zorg werken, waar de consultancysector de afgelopen decennia een steeds grotere rol is gaan spelen. De aanbevelingen van consultancybureaus in deze organisaties beïnvloeden uiteindelijk hoe regeringen samenwerken om gemeenschappelijke zorgkwesties aan te pakken, en welke strategieën in de gezondheidsstelsels van ontwikkelingslanden worden toegepast. Deze instellingen zijn aanzienlijk gegroeid in de nasleep van de aidscrisis, toen steeds vaker fondsen werden gevormd door nerveus geworden regeringen in de noordelijke landen en door filantropen uit Silicon Valley, zoals Bill en Melinda Gates. Aanvankelijk worstelden veel instellingen voor mondiale gezondheidszorg met de toestroom van geld en de druk om op te schalen en nieuwe bedreigingen voor de volksgezondheid het hoofd te bieden. Zoals zoveel andere openbare en particuliere organisaties in deze eeuw wendden zij zich tot consultancybureaus voor hulp, vanwege hun aanbod van kosteloze ondersteuning. Al snel raakten deze bureaus ingebed in het netwerk van wereldwijde gezondheidsorganisaties.⁹

Volgens een van de geïnterviewden heeft alleen al het kiezen van een consultancybureau met winstoogmerk om mee te denken over beslissingen over de gezondheidszorg invloed op de eindresultaten: ‘Het begint ermee dat er wordt uitgegaan van een marktconforme oplossing.’ Om te illustreren hoe dit in de praktijk gaat, vertelt ze hoe na het advies van een consultancybureau ‘de kwestie van de prijsstelling van geneesmiddelen wordt aangepakt via publiek-private samenwerkingen of omvangrijke markttoezeggingen, in plaats van problemen aan te pakken die verband houden met het patentenstelsel, marktmonopolies en dergelijke’.¹⁰ Net zoals gebleken is dat maximalisering van de aandeelhouderswaarde het gedrag van managers in een bedrijf beïnvloedt, kan de noodzaak om bestaande en potentiële klanten te paaien, in dit geval de commerciele farmaceutische industrie, een consultancybureau ertoe aanzetten om voor andere klanten met beperkte, marktgerichte oplossingen te komen.

Stropers en jachtopzieners

Buiten het risico van politieke beïnvloeding als consultancybureaus twee ‘heren’ dienen, dat wil zeggen regeringen (of internationale bestuursorganisaties) en markten, bestaat ook het gevaar dat deze consultancybureaus overheidskennis en -informatie gebruiken op een onwettige manier, die gunstig is voor hun zakelijke klanten.

Dergelijke gevallen komen meestal pas later aan het licht, als de media of overheid er speciaal onderzoek naar doen. In het Verenigd Koninkrijk werd de blijkbaar dubbelzinnige rol van de Big Four bij het ontwikkelen en vervolgens verkopen van kennis over nieuwe belastingregels in 2013 onderzocht door de parlementaire Public Accounts Committee. Deze commissie stelde vast dat Deloitte, Ernst & Young, KPMG en PricewaterhouseCoopers personeelsleden hadden gedetacheerd bij het ministerie van Financiën om ‘belastingtechnische input en commerciële ervaring te leveren’. Op een ingewikkeld en omstreden gebied van de belastingwetgeving, de interne verrekenprijs, waren ‘vier keer zoveel medewerkers actief van de vier kantoren als van de Britse belastingdienst’. De verrekenprijs is ‘een techniek die door multinationale ondernemingen wordt gebruikt om winsten uit de landen waar ze actief zijn te verplaatsen naar belastingparadijzen, waarbij een multinational zichzelf goederen en diensten verkoopt tegen een kunstmatig hoge prijs’.¹¹ Als de consultancybureaus de regels voor eigen gewin wilden ombuigen, waren zij zeker in een prima positie om dat te doen.¹²

In veel parlementen, waaronder het Britse Lagerhuis, het Europees Parlement en de Duitse Bondsdag, zijn er geen regels die verhinderen dat parlementsleden ook voor management-consultancybureaus en andere bedrijven werken, wat velen van hen inderdaad doen.

De Public Accounts Committee was echter minder bezorgd over het vermogen van de Big Four om belastingregels te beïnvloeden door hun betrokkenheid bij het opstellen van wetgeving, dan ‘over de manier waarop de vier kantoren hun voorkennis over wetgeving lijken te gebruiken om hun klanten te adviseren hoe je die regels kunt gebruiken om minder belasting te betalen’. In het eindverslag werd het voorbeeld aangehaald van KPMG, waarvan medewerkers bij het ministerie van Financiën betrokken waren bij het opstellen van regels voor ‘gecontroleerde buitenlandse ondernemingen’ en de ‘innovatiebox’. Diezelfde werknemers keerden vervolgens terug naar KPMG en schreven er marketingbrochures voor potentiële zakelijke klanten, waarin ze benadrukten welke rol ze hadden gespeeld bij de ontwikkeling van de wet.¹³ Naar aanleiding van het onderzoek verklaarde de voorzitter van de commissie, Labourparlementslid Margaret Hodge, dat de acties van de Big Four ‘leken op oplichterij’ en een ‘belachelijk belangenconflict’ vormden, alsof ‘een stroper eerst jachtopziener en dan weer stroper wordt’. Als voormalig consultant bij Price Waterhouse, die ook minister was geweest in de kabinetten van Tony Blair, wist Hodge precies waarover ze het had.

Consultancybureaus hoeven niet per se personen te detacheren of contracten af te sluiten met overheden om kennis te vergaren over beleidsprocessen en wetswijzigingen die zij vervolgens aan andere klanten kunnen verkopen. In sommige landen kunnen ze gewoon een politicus in de arm nemen om rechtstreeks voor hem te werken, terwijl die politicus nog in functie is. Dit kan ook een belangrijke manier zijn om beslissingen over toekomstige contracten te beïnvloeden.

In veel parlementen, waaronder het Britse Lagerhuis, het Europees Parlement en de Duitse Bondsdag, zijn er geen regels die verhinderen dat parlementsleden ook voor management-consultancybureaus en andere bedrijven werken, wat velen van hen inderdaad doen.¹⁴ In het verleden zijn er gevallen geweest van vermeende belangenverstrengeling omdat politici ook voor een adviesbureau werkten. In 2014 bijvoorbeeld werd het conservatieve parlementslid Stephen Dorrell beschuldigd van belangenverstrengeling omdat hij de zes maanden voorafgaand aan de algemene verkiezingen als consultant voor KPMG bleef werken, terwijl het bedrijf een bod voorbereidde op een contract van 1 miljard pond met de National Health Service. Zijn partij zat in de regering met de Liberale Democraten. Tien jaar eerder was KPMG verwikkeld in een andere opvallende zaak in het Verenigd Koninkrijk. Het bedrijf was betrokken bij overheidscontracten ter waarde van meer dan 12 miljard pond, toen bleek dat de regerende Labour Party onbezoldigde boekhoudkundige diensten van KPMG afnam.

“Politieke connecties van bedrijven, bijvoorbeeld het in dienst nemen van voormalige politici, worden in verband gebracht met betere bedrijfsresultaten (zoals rendement op eigen vermogen en investeringen) en betere beursresultaten.”

Tot overmaat van ramp was de financieel directeur van de partij technisch gezien gedetacheerd bij het bedrijf dat zijn salaris bleef betalen. Het nieuws hierover kwam naar buiten kort nadat de Labourleiding weigerde het gebruik van PFI’s (Private Finance Initiatives) door de regering te heroverwegen, ‘ondanks een overweldigende meerderheid op het partijcongres voor een onderzoek naar transacties die de belastingbetalers volgens critici weinig waar voor hun geld gaven, maar enorme bedragen opleverden voor particuliere bedrijven’.¹⁵ Het is geen wet van Meden en Perzen dat politici in de greep komen van private belangen. Sommige regeringen hanteren strikte regels om dit te voorkomen, en er zijn veel politici die geen geld aannemen van bedrijven in de private sector als dit een belangenconflict kan veroorzaken. Politici die functies bij consultancybureaus vervullen, zeggen dat ze kunnen voorkomen dat belangen die uit hun advieswerk voortvloeien hun politieke beslissingen beïnvloeden, vice versa. Maar de cijfers hieromtrent zijn ondubbelzinnig: als parlementslid werken voor en betaling ontvangen van derden die profiteren van informatie over overheidsbeleid, heeft met grote waarschijnlijkheid invloed op de keuzes die een politicus maakt. Uit een recente analyse met gegevens over parlementsleden in het Lagerhuis blijkt bijvoorbeeld dat het aantal schriftelijke vragen dat conservatieve parlementsleden indienen als zij een baan in de particuliere sector hebben, met 60 procent toeneemt. De auteur concludeerde:

Je ziet een patroon waarbij parlementsleden die een managementfunctie in een bedrijf hebben en werken in sectoren waar informatie over overheidsbeleid extra belangrijk is, meer vragen stellen. Ze vragen naar beleidsgegevens, bijvoorbeeld de plannen voor departementale projecten en in welke status ze verkeren, en ze doen dit vooral bij de grotere ministeries die sterkere financiële banden hebben met de particuliere sector. Dit herkenbare patroon van wie de vragen stelt, aan wie de vragen worden gesteld en waarover die vragen gaan, komt overeen met een situatie waarbij parlementsleden met posities in de particuliere sector waar bepaalde informatie heel belangrijk is, bewust of onbewust meer vragen in het parlement stellen om informatie te ontlokken die mogelijk nuttig is voor hun baan in de particuliere sector, en dus ook voor de bedrijven waarvoor ze werken.¹⁶

Waarom zouden consultancybureaus anders zoveel moeite doen om politici voor deze functies te werven? Uit de gegevens voor alle landen blijkt immers dat, indien toegestaan, ‘politieke connecties van bedrijven in verband worden gebracht met betere bedrijfsresultaten (zoals rendement op eigen vermogen en investeringen) en betere beursresultaten’¹⁷

1. Dit artikel is een uittreksel van Mariana Mazzucato en Rosie Collington, De Consultancy Industrie: hoe consultants bedrijven verzwakken, overheden uithollen, economieën schaden, Nieuw Amsterdam, 2023.

1. “Recovery and Resilience Facility”, Text, European Commission – European Commission, 2021.
2. Johnson, “Italy’s Destiny Hangs on €248bn Recovery Plan, Says Draghi”; G. Barbacetto en C. Di Foggia, “Draghi Chiama McKinsey e Soci per Il Recovery Plan”, Il Fatto Quotidiano, 6 maart 2021.
3. Vrij naar Mazzucato en Collington, 2023, p. 14.
4. Barbacetto en Di Foggia, ‘Draghi Chiama McKinsey e Soci per Il Recovery Plan’.
5. ‘Draghi’s Hiring of McKinsey Is “an Affront to the Italian People”’, Diem25 (blog), 24 maart 2021.
6. M. Buissonniere, “D3: Management Consulting Firms in Global Health”, in Global Health Watch: An Alternative World Health Report, Londen: Zed Books, 2019.
7. M. Dufour en O. Orhangazi, “Growth and Distribution after the 2007-2008 us Financial Crisis: Who Shouldered the Burden of the Crisis?”, Review of Keynesian Economics 4, no. 2 (1 april 2016), pp. 151-174, https://doi.org/10.4337/roke.2016.02.02.
8. Johnson, “Italy’s Destiny Hangs on €248bn Recovery Plan, Says Draghi”.
9. Buissonniere, ‘D3: Management Consulting Firms in Global Health’.
10. Ibid., p. 284.
11. Tax Justice Network, “What Is Transfer Pricing?”, Tax Justice Network, 2021.
12. R. Syal, S. Bowers en P. Wintour, ‘“Big Four” Accountants “Use Knowledge of Treasury to Help Rich Avoid Tax”’, The Guardian, 26 april 2013.
13. Ibid.
14. B. Geys en K. Mause, “Moonlighting Politicians: A Survey and Research Agenda”, The Journal of Legislative Studies 19, no. 1 (1 maart 2013), pp. 76-97, https://doi.org/10.1080/13572334.2013.737158.
15. Hodge en Bowman, ‘6. The “Consultocracy”: The Business of Reforming Government’, p. 119.
16. S. Weschle, ‘Politicians’ Private Sector Jobs and Parliamentary Behaviour’, American Journal of Political Science, advanced online version (4 september 2022), https://doi-org/10.1111/.
17. Geys en Mause, ‘Moonlighting Politicians’, p. 85.