L’État-providence n’est pas un miracle de charité, issu d’un dialogue éclairé ou d’une politique modérée « raisonnable ». Il a plutôt été une concession obtenue par les travailleurs, au terme de décennies de lutte contre le patronat.
L’État-providence, dans ses différentes versions, a été célébré comme l’une des plus grandes réussites du mouvement ouvrier en Europe occidentale. Et ce n’est pas une surprise : l’État-providence a représenté un progrès immense pour les conditions de vie et de travail de la population en général. La santé, l’espérance de vie et la Sécurité sociale se sont développées de manière prodigieuse en une période relativement courte, au fur et à mesure que l’État-providence émergeait au cours du XXe siècle.
Cependant, dans les dernières décennies, les institutions et les services de protection sociale ont été soumis à une pression accrue. La question est désormais de savoir si l’État-providence survivra à l’actuel projet politique de la droite : l’offensive néolibérale. Sur ce point, les avis divergent considérablement, tant au sein qu’en dehors du mouvement ouvrier. Certains soutiennent que les principales institutions de l’État-providence sont intactes, et que les dérégulations ainsi que les ajustements effectués depuis les années 1980 étaient fondamentalement nécessaires pour préparer l’État-providence à une nouvelle ère. D’autres, dont je fais partie, considèrent que l’État-providence a été soumis à une pression immense et à des attaques de puissantes forces économiques et politiques.
D’importantes mesures de régulation politique ont été démantelées, les pensions publiques ont été affaiblies, l’accès aux institutions de protection sociale a été restreint, les régimes universels ont été remplacés par des octrois conditionnels de ressources, les contributions des usagers ont augmenté, et les intérêts économiques privés ont envahi des secteurs clés. En d’autres termes, l’existence même de l’État-providence est désormais menacée.
Les discussions autour de la crise de l’État-providence sont toutefois généralement simplistes. Le concept global d’État-providence est souvent abordé sans tenir compte de ses origines sociales et historiques, ni des rapports de force qui l’ont rendu possible. Si nous voulons réellement appréhender le potentiel et les perspectives de l’État-providence, une étude plus approfondie de ce modèle social particulier est cruciale.
Soyons clairs : la qualité et le niveau des services sociaux est une question de pouvoir économique, social et politique. L’émergence du mouvement syndical, en alliance avec d’autres mouvements populaires, et leur lutte menée pendant des décennies contre le capital et les intérêts patronaux, a créé des rapports de force inédits, par le biais de régulations du marché, de la propriété publique et du contrôle démocratique des infrastructures de base. Cela nous a apporté une protection sociale et des services publics universels et de haute qualité.
L’État-providence a cependant aussi été le résultat d’un développement historique très spécifique qui a abouti à un compromis de classe institutionnalisé. La fin du XIXe siècle et le début du vingtième ont été dominés par des affrontements sociaux dans les pays capitalistes en voie d’industrialisation. Les grèves générales étaient fréquentes, mais aussi l’usage de la police et de la force militaire contre les travailleurs. De nombreuses personnes ont été blessées et tuées lors de ces affrontements ; ce fut notamment le cas en Scandinavie, qui est aujourd’hui largement considérée comme la région la plus socialement apaisée au monde. [En Belgique aussi, ces luttes ont été vives, notamment en 1936 1 ]
Mais, à mesure que les organisations de travailleurs ont pu monter en puissance, elles ont progressivement gagné du terrain dans la lutte sociale et ont, de fait, représenté une menace croissante pour les intérêts du capital. Ce processus s’est consolidé lorsqu’une grande partie du mouvement s’est tournée vers le socialisme, rompant ainsi avec ses anciennes traditions libérales, afin de mettre fin à l’exploitation capitaliste. Les revendications de changements systémiques plus profonds ont grandi en conséquence et ont préparé le terrain pour un compromis de classe.
C’est la peur du socialisme qui a poussé le capital à faire des concessions, une tendance qui s’est accentuée après la révolution russe.
Un élément important du paysage politique global de cette époque a été l’existence d’un système économique concurrent en Union soviétique et en Europe de l’Est. Comme l’a souligné l’historien Eric Hobsbawm, cela a joué un rôle déterminant pour amener les capitalistes occidentaux à accepter la nécessité de composer avec le monde du travail.
Il est important de noter qu’avant sa création, l’État-providence n’avait jamais été un objectif explicite du mouvement ouvrier. L’objectif affiché était, bien sûr, le socialisme. C’est la peur du socialisme qui a poussé le capital à faire des concessions, une tendance qui s’est accentuée après la révolution russe, et qui a atteint son apogée durant l’entre-deux-guerres et durant la Seconde Guerre mondiale, alors que les socialistes et les communistes jouaient des rôles de premier plan dans la lutte contre le fascisme et qu’un consensus en faveur du changement social se développait dans toute la société.
Le compromis de l’après-guerre
Les années 1930 ont constitué une période de crise économique historique et de pauvreté. La décennie suivante a vu, à nouveau, des massacres à grande échelle déchirer les sociétés. Dans leur sillage, la politique a été façonnée par les revendications populaires pour la paix, la Sécurité sociale, le plein emploi et le contrôle politique de l’économie. Cela a été la toile de fond de la conférence de Bretton Woods, puis de l’accord qui a formé la base de l’ordre économique de l’après-guerre : le capitalisme non régulé et frappé par les crises devait prendre fin car, si ce n’était pas le cas, l’équilibre des forces signifiait que le capitalisme lui-même risquerait de s’effondrer.
C’est sous le modèle keynésien de capitalisme régulé que les fondements sociaux et économiques de l’État-providence ont été créés. Le pouvoir du capital a été réduit au profit d’organes élus politiquement. La concurrence a été freinée par des interventions politiques sur le marché. Des contrôles de capitaux ont été installés et le capital financier a été soumis à une régulation importante. Cela a permis aux gouvernements de poursuivre une politique de développement social national sans être continuellement confrontés au chantage du capital, par lequel les grandes entreprises menaçaient de partir vers d’autres pays – aux conditions plus favorables si leurs intérêts étaient lésés.
Grâce à une forte expansion du secteur public et de l’État-providence, une grande partie de l’économie a été totalement soustraite au marché pour être soumise à des décisions politiques et démocratiques. C’était là l’aspect le plus radical de l’État-providence, et l’encadrement général des forces du marché est devenu encore plus important que la législation du travail pour assurer de meilleures conditions de travail. C’est bien un équilibre particulier des forces sociales, et non l’esprit de compromis en soi, qui a rendu l’État-providence possible.
Par l’expansion de l’État-providence, une grande partie de l’économie a été soustraite au marché pour être soumise à des décisions politiques et démocratiques.
Dans le langage traditionnel, ce compromis de classe a fini par être connu sous le nom de « pacte social ». Bien qu’il soit essentiellement un produit de l’après-guerre, ses racines les plus lointaines remontent aux années 1930, lorsque le mouvement syndical a conclu des accords avec les organisations d’employeurs dans le Nord de l’Europe, une pratique qui a ensuite été suivie après la Seconde Guerre mondiale dans la majeure partie de l’Europe occidentale. Après une période caractérisée par des affrontements violents entre le monde du travail et le capital, les sociétés sont entrées dans une phase de paix sociale, de négociations bi- et tripartites et de politiques de consensus. C’est l’équilibre des forces dans le cadre de ce pacte social entre le monde du travail et le capital qui a constitué la base du développement de l’État-providence.
Cette époque a été marquée par plus de vingt ans de croissance économique stable. Cette croissance a facilité le partage du surplus social entre le monde du travail, le capital et l’État ou le secteur public. Les employeurs et leurs organisations avaient alors fini par accepter qu’ils ne pourraient pas vaincre les syndicats de front. Ils devaient les reconnaître comme les représentants des travailleurs et négocier avec eux. En d’autres termes, la cohabitation entre le monde du travail et le capital ne reposait que sur la base d’un mouvement ouvrier puissant. Dès que les syndicats sont redevenus vulnérables, le capital a commencé à explorer des stratégies pour briser le pacte.
À cette même époque, des différends idéologiques et politiques sur la voie à suivre existaient au sein du mouvement ouvrier. Les courants les plus radicaux ou révolutionnaires voulaient socialiser la propriété et la production, tandis que les courants les plus modérés ou réformistes visaient à délimiter le pouvoir du capital par la régulation et les réformes. Si c’est le pouvoir des éléments les plus radicaux qui avait initialement convaincu le capital de la nécessité de conclure un accord, avec le temps, les forces modérées, qui voyaient de moins en moins leur rôle comme celui d’un combattant pour le compte des travailleurs mais plutôt comme celui d’un garant de la paix sociale, ont fini par dominer la tradition social-démocrate ainsi que ses partis, ses syndicats et ses institutions.
Beaucoup de ces modérés en sont venus à croire que la société avait atteint un niveau de civilisation supérieur ou que le capitalisme sans crise était devenu une réalité. Il n’y aurait plus de chômage de masse, de richesse concentrée entre les mains des riches et des privilégiés, ni de misère pour les travailleurs. Personne n’aurait pu mieux représenter cette tendance qu’Anthony Crosland du Parti travailliste, dont l’ouvrage L’avenir du socialisme affirmait que « le capitalisme traditionnel avait été réformé et modifié au point de presque disparaître ».
L’offensive néolibérale
Alors que l’on ressentait les bénéfices d’immenses nouveaux programmes sociaux tels que les services publics de soins de santé, il existait une base matérielle pour une idéologie de partenariat social, laquelle s’est profondément ancrée dans les mouvements ouvriers occidentaux – et l’est encore aujourd’hui. Mais des compromis ont été faits des deux côtés. Pour le mouvement syndical, le pacte social signifiait l’acceptation du mode de production capitaliste, d’une économie toujours régie par la propriété privée et du droit des employeurs de diriger les méthodes de production. En échange des gains en termes de protection sociale et de conditions de travail, on attendait des syndicats qu’ils garantissent la paix industrielle et la modération dans les négociations salariales. Pour le dire simplement, l’État-providence et l’amélioration graduelle des conditions de vie représentent ce que les composantes dominantes du mouvement ouvrier ont obtenu en échange de l’abandon de leurs ambitions socialistes plus vastes.
Rétrospectivement, il semble clair que les capitalistes voyaient davantage la nature du pacte social comme une trêve entre des factions ennemies plutôt que comme un partenariat pouvant être maintenu indéfiniment. Ils l’ont utilisé pour gagner du temps, ancrer de nouvelles idéologies de consommation et atténuer les sentiments socialistes au sein du mouvement ouvrier. Cependant, il faut aussi admettre que le pacte social a bénéficié d’un soutien massif de la part de la classe ouvrière en raison des acquis importants en termes de protection sociale, de salaires et de conditions de travail. À cela s’est ajouté l’anticommunisme généralisé de l’époque de la guerre froide, ce qui a rendu les remises en cause radicales difficiles à soutenir au sein de la gauche modérée.
Les forces modérées, qui voyaient leur rôle comme celui de garant de la paix sociale, ont fini par dominer la tradition social-démocrate.
En raison de cette dynamique, les composantes social-démocrates dominantes du mouvement ouvrier ont de plus en plus considéré le progrès social non pas comme l’effet d’une lutte, mais comme celui de la paix sociale et de la coopération avec une classe capitaliste conciliante. Cela a conduit à la dépolitisation du mouvement ouvrier et à la bureaucratisation de ses dirigeants et de son personnel. Le rôle historique des syndicats et des partis sociaux-démocrates a alors été d’administrer cette politique de compromis de classe. Au fil du temps, chacun s’est atrophié, passant du statut d’organisation de masse de la classe ouvrière à celui de médiateur bureaucratique entre le monde du travail et le capital. C’était le début de la fin de l’âge d’or de la social-démocratie.
Lorsque la reconstruction et le relèvement de l’économie après la Seconde Guerre mondiale ont touché à leur fin, le modèle économique de l’après-guerre a commencé à rencontrer des problèmes croissants. La stagnation, l’inflation et la compression des profits se sont généralisées. Poussées par ces crises internationales, les forces capitalistes sont passées à l’offensive afin de restaurer la rentabilité, se retirant progressivement du pacte social et introduisant des politiques plus conflictuelles. L’ère du néolibéralisme a commencé, et l’hégémonie politique et idéologique que le monde des affaires avait obtenue dans les années 1980 a été utilisée pour mener un projet systématique de privatisation, de désindustrialisation et de dérégulation.
Bien que la crise se soit prolongée tout au long de la décennie, le mouvement syndical a peiné à s’adapter. Le passage de la paix à la confrontation de la part du capital était incompréhensible pour l’idéologie du pacte social, axée sur le consensus.
L’effondrement du compromis de classe historique a également entraîné une crise politique et idéologique au sein de la social-démocratie. Des alternatives ont bien émergé de la gauche : en 1971, la confédération syndicale suédoise LO a proposé les Löntagarfonderna, des fonds appartenant aux travailleurs qui devaient reprendre une part substantielle des actions des grandes entreprises. En Grande-Bretagne, Tony Benn a utilisé ses fonctions ministérielles pour lancer des coopératives de travailleurs dans des entreprises défaillantes, avant de proposer un plan plus radical de démocratisation de l’économie.
Mais le seul endroit où l’on a pu constater une véritable percée est probablement la France. En 1981, François Mitterrand remporte l’élection présidentielle et choisit de gouverner avec le Parti communiste. Leur « programme commun » avait été élaboré en 1972 et reflétait une réponse de gauche à la crise de cette décennie : augmentation du salaire minimum, réduction de la semaine de travail, allongement des congés, impôt sur la fortune et extension des droits de consultation des travailleurs sur leur lieu de travail. Hélas, cette expérience anti-néolibérale singulière n’a pas duré et, sous la pression des intérêts financiers nationaux et internationaux, Mitterrand a opéré un revirement significatif en annonçant son « tournant de la rigueur », soit un passage à l’austérité. [Sur les attaques contre la Sécurité sociale en Belgique, voir notamment l’article de Lambert et Van Tichelen dans ce dossier].
La plupart des partis sociaux-démocrates n’ont pas tenté de riposter. Au contraire, ils se sont adaptés avec une rapidité surprenante à l’agenda néolibéral dominant, se contentant de proposer des alternatives plus douces aux politiques de droite. Le résultat a été l’érosion des fondements économiques de l’État-providence : abolition des contrôles de capitaux, dérégulation et libéralisation des marchés, concentration des richesses, privatisation des services publics, réduction des effectifs et augmentation de l’intensité du travail, et flexibilisation des marchés de l’emploi.
Il ne s’agit donc pas d’un revers accidentel ou temporaire auquel nous sommes confrontés, mais bien d’un changement fondamental dans le développement de nos sociétés. Un basculement immense du rapport de force entre le monde du travail et le capital a eu lieu, cette fois en faveur du capital. Les grandes multinationales ont été à l’avant-garde de ce développement grâce à leur liberté nouvellement acquise vis-à-vis de la régulation et du contrôle démocratiques. Les politiques de consensus du pacte social ont progressivement été remplacées par une économie dont les rapports de classe commencent à régresser vers une situation qui ressemble davantage à la période précédant l’État-providence.
La réponse de la gauche a longtemps été de réclamer un nouveau compromis de classe. Le mouvement ouvrier reste nostalgique d’une époque d’amélioration graduelle des conditions sociales. Nous voulons le retour de la paix industrielle des années 1960 et revenir à la table des négociations en tant que partenaires [À ce sujet en Belgique, voir notamment l’article de Nic Gortz, Sortir du fétichisme de la concertation sociale 2 .]. Mais ces jours ne reviendront pas. Le monde du travail est faible, le capital le sait, et il n’y a aucune incitation au dialogue social que nous appelons si souvent de nos vœux. Les forces qui veulent défendre les services publics et l’État-providence devront répondre aux attaques de la classe capitaliste par une contre-offensive. La confrontation s’accentue et nous ferions mieux d’y être préparés.
Enseignements
Aujourd’hui, les militants syndicaux devraient se demander : pourquoi l’État-providence est-il aujourd’hui autant attaqué et affaibli ? Qu’est-ce qui a mal tourné ? Il y a manifestement des leçons à en tirer.
Premièrement, le pacte social n’était pas une situation stable. C’était un compromis dans une situation historique concrète, et les caractéristiques principales du système capitaliste sont restées intactes. Ce qui aurait pu être considéré comme un compromis tactique important à court terme du point de vue du mouvement ouvrier est devenu l’objectif stratégique à long terme. C’est une erreur historique qui a défini l’échec de la résistance au néolibéralisme. Plutôt que de voir l’État-providence comme une étape vers une émancipation sociale plus fondamentale, il est progressivement devenu la fin de l’histoire — pour nous plus que pour eux.
Deuxièmement, l’idéologie du pacte social était tout simplement erronée. Il peut y avoir différentes sortes de capitalisme, mais ses principes fondamentaux demeurent toujours. Il ne peut y avoir de contrôle démocratique de l’économie, il ne peut être exempt de crises, la lutte des classes ne peut s’arrêter. Ces éléments sont inscrits dans l’ADN d’un système économique basé sur la propriété privée, la recherche du profit et le désir incessant d’accumulation du capital.
Plutôt que de voir l’État-providence comme une étape vers une émancipation sociale fondamentale, il est devenu la fin de l’histoire.
Troisièmement, parce qu’ils ont mal compris la nature du système, les sociaux-démocrates ont été pris au dépourvu par l’offensive néolibérale. Plutôt que de mobiliser la classe ouvrière pour défendre les acquis obtenus grâce à l’État-providence et faire avancer la lutte sociale, de nombreux dirigeants ont été poussés sur la défensive, s’accrochant à la paix sociale, au dialogue et aux concessions négociées, et sont devenus partie intégrante du projet néolibéral. En fait, tout au long des années 1990, les partis sociaux-démocrates ont réalisé des réformes qu’aucun parti de droite ne pouvait mener en raison de leur capacité à discipliner le monde du travail.
La faille de l’État-providence du XXe siècle est qu’il n’est pas allé assez loin. La concentration de la propriété privée a formé une base de pouvoir solide qui a empêché toute démocratisation de l’économie, une forteresse pour le capital d’où une attaque contre le mouvement ouvrier, le progrès social et les biens publics pouvait être lancée. C’est exactement ce à quoi nous assistons depuis les années 1970.
Il est temps de se confronter au néolibéralisme et au pouvoir accru du capital. Il n’y a pas d’autre moyen de briser ce cycle. Aujourd’hui, de plus en plus de gens réalisent que le modèle néolibéral représente non seulement une offensive du capital, mais aussi qu’il a de nombreuses faiblesses, une certaine vulnérabilité, une profonde vulgarité et des contradictions internes. Le capitalisme et ses institutions mondiales traversent une crise de légitimité prolongée.
En fin de compte, tout est une question de pouvoir. Les politiques de gauche présupposent un changement fondamental du rapport de force dans la société. Aujourd’hui, le principal objectif à court terme du mouvement ouvrier doit être de limiter le pouvoir du capital et de soumettre l’économie à un contrôle démocratique. Cela ne sera pas obtenu par le dialogue social, le partenariat, les pactes, le compromis ou la coopération, mais par la lutte des classes et la confrontation. L’histoire de l’État-providence nous montre que le pouvoir n’est jamais cédé de pleins gré par le capital. Il doit être repoussé.
